★ À maîtriser
Le service public est une activité présente dans tous les États, mais il occupe une place particulièrement importante en France depuis la Libération, où il est présenté comme un pilier de la reconstruction de l’État et de son économie.
Le service public peut désigner une réalité sociale et institutionnelle d’activités et de structures dépendant des collectivités publiques, un régime juridique imposant des obligations et justifiant des privilèges exorbitants du droit commun, ainsi qu’une représentation idéologique d’un État soucieux du bien-être des citoyens.
Les lois de Rolland sont : l’égalité, la continuité, la mutabilité, qui implique l’adaptation constante du service public
À partir des années 1970, la mondialisation économique et l’approfondissement de la construction européenne ont fortement fait évoluer le service public français.
La loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétence des départements et des régions, qui ne peuvent désormais intervenir que dans les champs attribués par la loi.
Compléments
La notion de service public intervient notamment en matière de :
Le service public distingue le secteur public du secteur privé et contribue à la définition de l’État ainsi qu’à un « mythe de l’État », selon Pierre Chevallier.
La laïcité et la gratuité se sont ajoutées aux principes associés au service public.
La démarche de gestion vise :
La construction européenne a fait apparaître notamment :
La spécialisation attribue notamment :
La contractualisation progresse dans les modes de gestion des services publics, tandis que l’État et les collectivités territoriales souhaitent moins souvent en assurer directement la gestion et que le contexte concurrentiel s’intensifie.
Les transferts de compétences → la prise en charge de nouveaux services publics locaux.
★ À maîtriser
Dans l’Antiquité grecque, la distinction entre utilité publique et utilité privée exprime déjà la primauté d’un intérêt collectif sur les intérêts particuliers.
La Révolution française rattache le service public au bien commun ou au bonheur commun, qui justifie à la fois la mission et le pouvoir des gouvernants.
Compléments
Au Moyen Âge, les seigneurs organisent des services collectifs, tels que les moulins, dont les paysans peuvent user en contrepartie d’un reversement.
L’Église met en place des actions caritatives et des services d’hygiène et de santé, et crée les premiers établissements de santé.
La monarchie met en place des services administratifs tels que :
Au XVIIIe siècle, les personnes publiques mettent en place des services de salubrité et de distribution de l’eau, notamment lorsque l’initiative privée fait défaut.
La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen place l’égalité au cœur du régime, avec des effets sur le service public, notamment l’égalité d’accès à l’emploi public et la répartition égale de la contribution entre les citoyens.
Antiquité grecque → Moyen Âge → monarchie → Révolution française.
★ À maîtriser
📌 Le critère de l’acte d’autorité oppose les actes exprimant la puissance publique, relevant du juge administratif, aux actes de gestion ordinaires, relevant du juge judiciaire.
Dans Blanco, le Tribunal des conflits affirme que la responsabilité de l’État pour les dommages causés par les agents d’un service public n’est régie ni par les principes du Code civil applicables entre particuliers ni par un régime général et absolu, mais par des règles spéciales adaptées aux besoins du service et à la conciliation des droits de l’État et des particuliers.
Dans ses conclusions sur Blanco, le commissaire du gouvernement David privilégie la gestion publique du service public plutôt que l’assimilation de l’État puissance publique aux seuls actes d’autorité.
📌 L’arrêt Blanco peut être interprété comme faisant du service public un critère du droit administratif et de la compétence du juge administratif, mais la portée de cette interprétation est discutée.
Compléments
Avant Blanco, les lois révolutionnaires interdisent aux tribunaux ordinaires de connaître des actes de l’administration, et la notion d’acte d’administration détermine négativement la compétence du juge judiciaire.
La loi des 16 et 24 août 1790 interdit au juge judiciaire de connaître des actions tendant à rendre l’État débiteur.
Le critère de l’État débiteur est jugé insuffisant, car certains contentieux administratifs, comme le recours pour excès de pouvoir, n’impliquent aucune indemnité à la charge d’une personne publique.
Dans l’affaire Blanco, une enfant est renversée par un wagonnet chargé de tabac dans une manufacture de Bordeaux, service public de l’État, et son père saisit le juge judiciaire d’une action en responsabilité extracontractuelle fondée sur le Code civil.
L’arrêt Blanco abandonne les critères de l’État débiteur et des actes d’autorité et de gestion.
📌 Dans les conclusions de Blanco, la puissance publique est mentionnée et peut donc être considérée comme un critère majeur du droit administratif, le service public ne faisant que révéler cette puissance publique.
Acte d’autorité : juge administratif ; acte de gestion : juge judiciaire, avant la mise en avant de la gestion du service public.
★ À maîtriser
L’école de Bordeaux, associée à Duguit, est appelée l’école du service public, tandis que l’école de Toulouse d’Hauriou est associée à la puissance publique.
Dans ses conclusions sous l’arrêt Terrier, Romieu distingue la gestion publique de la gestion privée et considère que l’organisation et le fonctionnement du service public relèvent par nature du domaine administratif.
Compléments
📌 Jèze et Bonard défendent une conception subjective du service public dans laquelle l’intention de la puissance publique de l’ériger en service public est déterminante.
Duguit fonde l’État sur les services publics ; Hauriou le fonde sur la puissance publique.
★ À maîtriser
📌 La présence d’un service public ne suffit pas à elle seule à imposer le droit administratif, car son exécution peut être assurée par des actes administratifs ou des actes de droit privé.
En 1938, dans l’arrêt Caisse primaire aide et protection, le Conseil d’État admet qu’une personne privée puisse assurer l’ensemble d’un service public.
En 1942, dans l’arrêt Monpeurt, le Conseil d’État admet que des comités d’organisation de la production industrielle, créés par une loi de 1940, puissent prendre des actes administratifs.
En 1961, dans l’arrêt Magnier, le Conseil d’État qualifie d’actes administratifs des décisions prises par des groupements privés de défense contre les ennemis des cultures dans le cadre de leur mission de service public.
Compléments
L’arrêt Compagnie d’assurance Le Soleil de 1910 reconnaît le caractère privé d’un contrat conclu entre une commune et l’autorité militaire pour loger des réservistes dans un immeuble municipal.
En 1910, le Conseil d’État qualifie de contrat de droit privé un marché de fournitures scolaires conclu par le département du Maine-et-Loire.
Dans ses conclusions sur Bac d’Eloka, le commissaire du gouvernement Matter soutient qu’un service public est nécessairement une activité non économique relevant par nature de l’État.
En 1921, dans l’arrêt Société générale d’armement, le Conseil d’État reconnaît que des activités industrielles ou commerciales prises en charge par la puissance publique peuvent être des services publics à gestion privée.
En 1935, dans l’arrêt Vézia, le Conseil d’État reconnaît qu’une caisse primaire peut réaliser des opérations d’intérêt public.
En 1943, l’arrêt Bouguen étend la solution de Monpeurt à des organismes professionnels dont les actes réglementaires ont une portée générale.
En 1946, dans l’arrêt Morand, le Conseil d’État reconnaît que des actes unilatéraux de l’Ordre des médecins peuvent relever de cette solution.
En 1974, l’arrêt Fédération des industries françaises d’articles de sport reconnaît que des fédérations sportives peuvent adopter des actes administratifs lorsqu’elles organisent des compétitions.
L’activité publique ressemble à une activité privée → le droit privé peut s’appliquer.
★ À maîtriser
Le service public demeure un critère de nombreuses notions du droit administratif, mais il n’en est plus un critère exclusif.
Selon l’arrêt CE, 1968, Compagnie Air France c/ époux Barbier, un acte d’un gestionnaire privé de SPIC est administratif s’il est réglementaire et concerne l’organisation du service public.
Un contrat administratif fondé sur la participation au service public peut confier au cocontractant l’exécution même du service public ou constituer une modalité de son exécution.
Depuis TC, 1996, Berkani, les agents d’un SPA géré par une personne publique sont des agents publics quelle que soit la nature de leurs missions, tandis que les agents d’un SPIC sont des agents privés.
Compléments
Dans CE, époux Bertin, 1956, le Conseil d’État reconnaît le caractère administratif d’un contrat parce que les époux Bertin participent à l’exécution même du service public.
Dans TC, 1983, UAP, un contrat conclu entre deux personnes publiques est présumé administratif, mais cette présomption est simple.
CE, 1921, Commune de Monségur, définit le travail public comme tout travail immobilier réalisé pour le compte d’une personne publique dans un but d’intérêt général.
Selon TC, 1955, Effimieff, le travail public est un travail immobilier réalisé dans le cadre d’un service public par une personne publique.
📌 Dans CE, 1935, Marécar, l’affectation d’un bien public à l’usage direct du public suffit à le faire relever du domaine public, tandis que CE, 1956, Société Le Béton, retient aussi l’affectation à un service public et l’existence d’aménagements spéciaux.
Critère du service public : utile, mais jamais exclusif
★ À maîtriser
📌 La définition organique identifie le service public à l’administration ou à la personne publique exerçant une fonction administrative, tandis que la définition matérielle le caractérise comme une prestation ou une activité.
📌 L’administration exerce deux formes d’activité : le service public, qui fournit des prestations, et la police administrative, qui édicte des prescriptions pour prévenir les troubles à l’ordre public.
Compléments
L’article L. 100-3 du Code des relations entre le public et l’administration inclut dans l’administration les organismes et personnes de droit privé chargés d’une mission de SPA, ainsi que les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes de sécurité sociale.
Les prestations de service public peuvent être :
CE, 1957, Mimouni, qualifie d’activité de service public une activité de maintien de la sécurité publique.
La police réglemente, le service public preste
★ À maîtriser
Les indices d’identification du service public sont : un intérêt général caractérisé, le contrôle de l’administration, l’exercice de prérogatives de puissance publique
L’intérêt général est une condition nécessaire mais non suffisante de l’existence d’un service public : tout besoin d’intérêt général ne justifie pas nécessairement la création d’un service public.
L’intérêt général ne se réduit pas à l’addition des intérêts individuels et peut les concilier, les dépasser ou s’en détacher.
La prise en charge d’une activité par une personne publique fait naître une forte présomption d’intérêt général, mais une activité poursuivant une finalité exclusivement financière, comme la gestion du domaine privé, n’est pas pour autant un service public.
La recherche exclusive du profit s’oppose à la qualification de service public, mais la rentabilité d’une activité n’est pas en elle-même incompatible avec l’intérêt général.
Compléments
CE, 1992, M. Jean Martin, juge d’intérêt général l’implantation d’Eurodisney à Marne-la-Vallée, même si elle sert aussi l’intérêt particulier de la société Disney.
Une personne publique est usager de services publics nécessaires à son propre fonctionnement, notamment l’électricité et le gaz.
CE, 1921, Commune de Monségur, juge que l’entretien des bâtiments du culte ne constitue pas un service public, la loi du 9 décembre 1905 ayant supprimé le service public du culte.
📌 La distinction de Matter oppose les SPA, services régaliens indispensables à l’État, aux SPIC, activités normalement prises en charge par les personnes privées et assumées par les personnes publiques en cas de carence privée.
CE, 1948, Angrand, qualifie la Loterie nationale de service public, tandis que CE, 1999, Rolin, ne qualifie pas la Française des jeux de service public.
CE, 1974, Fédération des industries françaises d’articles de sport, qualifie l’organisation de compétitions sportives par les fédérations de service public.
Dans CE, 1999, Ville de Paris, le restaurant L’Orée du Bois n’est pas qualifié de service public, car sa contribution à l’accueil touristique et au rayonnement de Paris ne suffit pas à compenser l’intérêt propre de l’établissement.
CE, 1966, Ville de Royan, admet qu’un casino puisse constituer un service public lorsqu’il contribue au développement de la station touristique et balnéaire.
Dans CE, 1959, Syndicat des exploitants de cinématographe de l’Oranie, le juge présume l’existence d’un service public pour un théâtre de verdure créé et exploité par la commune d’Oran.
La qualification d’intérêt général peut être explicite, par une loi ou une délibération, ou implicite, par exemple lorsqu’une personne publique accorde des subventions à une activité.
📌 La prise en charge d’une activité par une personne privée fait présumer une activité privée, mais cette présomption peut être renversée lorsque les critères d’identification du service public sont réunis.
L’intérêt général justifie le service public, sans suffire toujours à le caractériser
★ À maîtriser
📌 La vocation normale d’une personne publique est d’assurer l’intérêt général, mais le lien entre personne publique et service public est relatif puisque des personnes privées assurent de plus en plus de services publics.
Même lorsqu’un service public, y compris un SPIC, est géré par une personne privée, la personne publique conserve une place en raison de l’intérêt général poursuivi ; ce lien est renforcé pour un SPA.
La personne publique qui crée un service public peut en principe le supprimer par parallélisme des formes et des compétences, mais cette faculté ne s’étend pas aux services publics régaliens constitutionnels de l’État.
Les collectivités choisissent librement le mode de gestion de leur service public et le juge administratif ne contrôle pas l’opportunité de ce choix, conformément à CE, 1988, Loupias, confirmé par CE, 1992, Association des usagers de l’eau de Peyreleau.
La gestion en régie permet à la personne publique d’exercer un contrôle étroit sur le service public, tandis que la délégation à une autre personne publique ou privée lui laisse davantage d’autonomie.
Dans CE, 1938, Caisse primaire Aide et Protection, le Conseil d’État admet que des personnes morales de droit privé puissent gérer un service public sans contrat avec la personne publique, en s’appuyant sur l’intérêt général et le contrôle de l’administration.
Compléments
📌 Les établissements publics non territoriaux sont des modes de gestion personnifiés d’un service public et ne disposent pas, à ce titre, d’un pouvoir de création des services publics.
📌 La création d’un service public relève souvent de la loi ; une création réglementaire reste possible dans le respect de la répartition des compétences prévue par les articles 34 et 37 de la Constitution.
📌 Les collectivités territoriales créent en principe les services publics relevant de leurs compétences par décision de leur assemblée, par exemple pour le ramassage des ordures ménagères ou le transport public.
L’article L. 1 du CCP, reprenant l’ordonnance du 29 janvier 2016 relative au contrat de concession, prévoit que les acheteurs et autorités concédantes peuvent choisir leurs propres moyens ou recourir à un contrat de la commande publique.
Le choix entre gestion publique et gestion privée peut dépendre de considérations politiques, techniques, sociales ou de la nature du service, SPA ou SPIC.
📌 La liberté de choix du mode de gestion connaît des limites lorsque des textes imposent ou interdisent un mode ; pour l’exploitation directe d’un SPIC par une collectivité territoriale, le code impose la création d’une régie.
Les caisses primaires d’assurance sociale sont des personnes privées au niveau local, tandis que les caisses nationales de sécurité sociale sont des établissements publics ; l’État contrôle notamment cette activité au moyen des lois de financement de la sécurité sociale.
Un SPIC créé par une personne publique peut être géré directement, confié à un établissement public ou confié à une personne privée par concession ou délégation unilatérale, sans que la personne publique puisse se désintéresser du service.
Régie : contrôle étroit ; gestion privée : autonomie plus grande, mais contrôle public maintenu.
★ À maîtriser
📌 Le droit public demeure partiellement applicable à tout service public, quelle que soit sa nature ou la personne qui le gère, en raison de l’intérêt général et de la présence minimale de la personne publique dans son organisation.
La jurisprudence Narcy retient trois critères :
Dans CE, 2007, APREI, lorsque la loi ne qualifie pas l’activité, le juge peut reconnaître un service public géré par une personne privée sans prérogatives de puissance publique en recherchant la volonté de l’administration au moyen d’un faisceau d’indices.
📌 Selon APREI, l’intérêt général est nécessaire dans les deux hypothèses, mais une personne privée dotée de prérogatives de puissance publique relève de la méthode Narcy, tandis qu’en leur absence le juge recherche la volonté de l’administration par un faisceau d’indices. - CE, 2007
La typologie actuelle des services publics distingue deux catégories exhaustives : les SPA et les SPIC.
Tous les services publics, SPA comme SPIC, poursuivent l’intérêt général et sont soumis à un socle commun de règles ainsi qu’aux lois de Rolland.
📌 La distinction SPA/SPIC détermine principalement le régime applicable : droit administratif pour les SPA et droit privé pour les SPIC.
Compléments
La présence d’une personne publique fait présumer l’existence d’un service public, mais cette présomption n’est pas irréfragable : les fêtes locales traditionnelles ne constituent pas nécessairement un service public.
La présence d’une personne publique ne rend pas automatiquement un contrat administratif et ne soumet pas l’ensemble du fonctionnement d’un SPIC au droit public.
Les prérogatives d’action permettent à l’administration d’imposer directement des obligations, notamment par des titres exécutoires ou des prescriptions obligatoires, tandis que les privilèges de protection protègent l’administration, par exemple par la prescription quadriennale qui éteint automatiquement une dette après quatre ans.
Les prérogatives de puissance publique permettent notamment au juge administratif de vérifier sa compétence sur les actes d’une personne privée chargée d’un service public.
Une fédération sportive privée chargée d’organiser des compétitions peut adopter des actes administratifs relevant du juge administratif lorsque ces actes sont pris dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.
Le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision de 1987, Conseil de la concurrence, que l’annulation des actes administratifs pris dans l’exercice de prérogatives de puissance publique relève du noyau dur de compétences de la juridiction administrative. - CC
Dans TC, 1978, Bernardi, une clinique privée traitant des malades mentaux a été reconnue comme gestionnaire d’un service public malgré l’absence de prérogatives de puissance publique.
Dans CE, 1978, Adasea du Rhône, une association chargée d’informer les chefs d’exploitation agricoles sur leurs droits a été reconnue comme gestionnaire d’un service public sans prérogatives de puissance publique.
Narcy associe PPP et service public ; APREI permet aussi sa reconnaissance sans PPP.
★ À maîtriser
Une qualification législative directe d’un service public, comme SPA ou SPIC, s’impose au pouvoir réglementaire et au juge administratif.
Une qualification réglementaire d’un service ou d’un établissement public ne lie pas le juge administratif, mais peut constituer un indice de qualification.
Un EPA relève en principe du droit administratif, tandis qu’un EPIC relève en principe du droit privé ; la nature de l’établissement ne détermine toutefois pas toujours celle de chaque service qu’il gère.
Un établissement public à double visage peut gérer des SPA et des SPIC ; le juge qualifie alors chaque mission selon ses propres critères.
Selon TC, 2004, Blanckeman, les litiges d’un EPIC légal relèvent en principe du juge judiciaire, sauf ceux portant sur des activités telles que la réglementation, la police ou le contrôle, qui relèvent par nature de prérogatives de puissance publique.
En l’absence de qualification législative applicable, tout service public est présumé être un SPA ; cette présomption simple tombe lorsque les trois critères jurisprudentiels du SPIC sont réunis.
Le critère de l’objet est satisfait pour un SPIC lorsque son activité est comparable à une activité privée, telle que la production ou la vente de biens.
📌 Le critère du financement favorise la qualification de SPIC lorsque le service est financé par le prix payé par ses usagers, plutôt que par l’impôt acquitté par les contribuables.
📌 Le critère du mode de gestion favorise la qualification de SPIC lorsque le service est géré comme une activité privée, appréciation faite à partir d’un faisceau d’indices.
Compléments
Les remontées mécaniques et la gestion des déchets ménagers financée par des redevances sont des SPIC par détermination de la loi.
Dans l’arrêt TC, 1958, Société distillerie bretonne, le juge qualifie d’EPA le fonds d’orientation des marchés agricoles malgré sa qualification réglementaire d’EPIC.
📌 La mission de SPA exercée par un EPIC ne suffit pas, à elle seule, à rendre le juge administratif compétent ; l’exercice de prérogatives de puissance publique peut en revanche écarter la compétence judiciaire de principe.
Un EP à visage inversé présente une qualification officielle qui ne correspond pas à la nature réelle du service qu’il gère ; c’est alors la nature du service qui détermine le droit applicable.
Les conclusions Laurent sur CE, 1956, Union syndicale des industries aéronautiques, et les conclusions Bertrand sur CE, 1968, Dame Maron ont contribué à établir les critères de qualification SPA/SPIC.
Le prix payé par l’usager correspond à ce qu’il a consommé, mais les modalités de tarification du service public restent déterminées par la personne publique.
Dans TC, 1968, Ursot, le service des postes et télécommunications est qualifié de SPA au regard de son mode d’organisation.
★ À maîtriser
Dans leurs relations avec les usagers, les SPIC relèvent du droit privé, tandis que les SPA relèvent en principe du droit public.
Dans un SPIC, les relations individuelles de travail relèvent du droit privé, sauf pour le directeur du service et le comptable public, qui relèvent du droit public selon CE, 1923, Robert Lafrégeyre.
Les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un SPA sont des agents de droit public quel que soit leur emploi, selon TC, 1996, Berkani.
Dans un établissement public à double visage, la qualification des missions d’un agent s’apprécie selon leur rattachement au SPA ou au SPIC.
La qualification d’un service public repose sur un faisceau de critères et d’indices, ce qui explique les difficultés rencontrées par la jurisprudence du Tribunal des conflits.
Un SPA peut relever en partie du droit privé, tandis qu’un SPIC peut relever en partie du droit public, notamment pour l’organisation du service comme sa tarification.
Compléments
📌 Le législateur peut déroger au régime de droit public d’un SPA et confier les litiges au juge judiciaire, comme le prévoit la loi du 5 avril 1937 pour la responsabilité des membres de l’enseignement public.
Dans TC, 2024, Commune de Toulouse, le service extérieur des pompes funèbres est qualifié de SPIC en raison de son objet, de ressources principalement constituées des prix payés par les usagers et de modalités de fonctionnement associant des intervenants publics et privés.
Les agents d’un SPA géré par une personne publique peuvent être : fonctionnaires, agents contractuels de droit public, agents recrutés par acte administratif unilatéral
📌 La jurisprudence antérieure de l’arrêt Dame Veuve Mazerand, 1963, distinguait les agents selon leurs fonctions : les agents participant directement au service relevaient du droit public, tandis que ceux affectés à des tâches matérielles ou subalternes relevaient du droit privé.
La distinction SPA/SPIC correspond au dualisme juridictionnel issu de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III.
La qualification juridique d’un même service de transport par bac a varié : le Conseil d’État l’a qualifié de SPA dans Dame Lenoir en 1920, de SPIC dans Société commerciale de l’Ouest africain en 1921, puis de SPA dans Denoyez et Chorques en 1974.
Le service du téléphone a été qualifié de SPA par la décision Ursot du 24 juin 1968, puis de SPIC après la loi du 2 juillet 1990, appliquée par l’arrêt Association SOS défense et Bertin du 30 octobre 1996.
Usagers du SPIC : droit privé ; agents non statutaires du SPA : droit public
★ À maîtriser
📌 En droit français, la qualification du service public poursuit principalement une finalité contentieuse — déterminer le droit applicable et le juge compétent —, tandis qu’en droit européen elle vise principalement à déterminer l’assujettissement de l’activité à la concurrence.
📌 Le droit français qualifie le service public principalement selon l’intérêt général et sa fonction sociale, tandis que le droit européen adopte une approche plus économique, dans laquelle l’intervention publique est justifiée notamment lorsque les opérateurs privés ne répondent pas aux besoins publics.
Compléments
📌 Les entreprises chargées d’un SIEG sont normalement soumises aux règles de concurrence, mais peuvent en être exemptées lorsque leur application ferait obstacle à l’accomplissement de la mission d’intérêt général.
📌 La notion de SIEG dépasse celle de SPIC : toutes deux concernent des services marchands, mais un SIEG peut aussi recouvrir des activités qualifiées de SPA en droit français.
L’ouverture à la concurrence des services en réseau a conduit à imposer une séparation comptable entre les activités de service public et les autres activités, ainsi qu’une dissociation structurelle entre la gestion des services et celle des infrastructures, comme pour la SNCF et RFF.
En droit européen, les prérogatives de puissance publique peuvent justifier une dérogation aux règles du marché, tandis que la catégorie française des services publics sociaux, tentée par le Tribunal des conflits dans Naliato en 1955, a été progressivement abandonnée en raison de l’insécurité juridique qu’elle entraînait.
📌 En droit français, une personne publique peut créer un SPIC si les circonstances de temps et de lieu le justifient et si un intérêt public le fonde.
En France, la qualification désigne le droit et le juge ; en Europe, elle détermine surtout l’application de la concurrence.
★ À maîtriser
📌 En principe, un établissement public gère les services publics que sa collectivité de rattachement lui confie, mais ne dispose pas lui-même d’un pouvoir général de création des services publics.
📌 Les contrats de la commande publique peuvent lier des personnes publiques entre elles, à condition que leur participation ne fausse pas les règles de concurrence.
📌 La jurisprudence est passée d’un principe de non-concurrence entre personnes publiques et personnes privées à un principe d’égale concurrence entre ces opérateurs économiques, quel que soit leur statut.
📌 Un EPCI peut créer des services publics dérivés des compétences transférées par ses communes membres.
📌 La commune conserve sa compétence générale et peut se saisir de toute affaire non attribuée à une autre personne morale et relevant de son ressort territorial, tandis que les établissements publics ont en principe une compétence spécialisée.
Compléments
La compétence d’une personne publique pour créer un service public s’étend à la détermination des règles d’organisation de ce service.
Les établissements publics sont des personnes publiques spécialisées, non territoriales, conçues comme des modes de gestion de services publics par décentralisation technique ou fonctionnelle.
Le principe de spécialité limite l’établissement public aux missions prévues par ses statuts, y compris les activités annexes qui entrent dans leur champ ; le Conseil d’État l’a appliqué dans Société Unipain en 1970.
Un établissement public peut exercer des activités connexes à sa mission principale si elles en constituent le prolongement ou le complément nécessaire et sont d’intérêt général et directement utiles à l’établissement, selon l’avis EDF du Conseil d’État de 1994.
Dans l’arrêt d’assemblée Ordre des avocats au barreau de Paris de 2006, le Conseil d’État rappelle que les personnes publiques doivent agir dans les limites de leurs compétences et justifier d’un intérêt public. - CE
Les organes des EPCI sont aujourd’hui élus et leurs compétences transférées par les communes peuvent être très nombreuses.
Un EPCI auquel les communes ont transféré des compétences scolaires peut créer des services de cantine ou de garderie.
Les collectivités territoriales que sont les départements et les régions ont vu leur capacité à créer des services publics limitée aux compétences que la loi leur attribue, avec la suppression de leur clause générale de compétence par la loi NOTRe du 7 août 2015.
Gestionnaire d’un service ≠ candidat à un marché public
★ À maîtriser
📌 Depuis 1958, la création d’un service public relève en principe soit du législateur, soit du pouvoir réglementaire, selon les articles 34 et 37 de la Constitution.
📌 La théorie des services publics virtuels suppose la satisfaction d’un intérêt général et l’exercice de l’activité sur le domaine public.
Compléments
📌 Avant la Constitution de 1958, seule la loi était considérée comme compétente pour créer un service public national, soit directement, soit en autorisant l’autorité administrative à le créer.
La loi est compétente pour créer de nouvelles catégories d’établissements publics et les services publics qui touchent à une garantie fondamentale pour l’exercice des libertés publiques, notamment le service public de la communication.
La question de sanctionner le refus ou l’abstention de créer un service public ne se pose que pour les services publics obligatoires.
Le refus du pouvoir réglementaire de créer un service public peut être annulé, tandis que le refus de déposer un projet de loi est un acte de gouvernement qui ne peut être sanctionné de cette manière.
Pour les collectivités territoriales, l’assemblée délibérante crée les services publics par une délibération constituant un acte administratif unilatéral, et seule l’absence de création d’un service obligatoire peut entraîner une sanction.
Dans l’arrêt Compagnie maritime de l’Afrique orientale de 1944, le Conseil d’État applique la théorie des services publics virtuels à des opérations de manutention et à des services annexes dans les colonies. - CE
Les exemples de services publics virtuels cités sont : le transport par taxis, les transports en commun, la communication audiovisuelle par voie hertzienne
📌 La théorie des services publics virtuels est contestée et tombe en désuétude, car il est difficile de déterminer le seuil d’obligations de service public qui transforme une activité privée en service public ; la jurisprudence Narcy tend à lui être préférée.
Obligations de service public sur le domaine public → possible qualification de service public
★ À maîtriser
Les personnes publiques peuvent créer des services publics lorsqu’il existe un intérêt général, mais elles doivent respecter la répartition des compétences.
L’État doit respecter les compétences des collectivités territoriales, dont la libre administration est garantie par l’article 72 de la Constitution.
La création d’un service public local doit se rattacher aux compétences de la collectivité territoriale et répondre à un intérêt local.
La territorialisation d’un service public de l’État correspond à son implantation locale sans transfert de compétences, contrairement à la décentralisation.
Les personnes publiques doivent respecter la liberté du commerce et de l’industrie ainsi que la liberté d’entreprendre, sous réserve des exceptions admises pour concilier service public et concurrence.
L’État peut satisfaire ses propres besoins sans recourir à une entreprise privée, principe admis par le Conseil d’État dans l’arrêt Sté Unipain de 1970. - CE
Une personne publique peut porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie lorsqu’une activité constitue le complément normal ou naturel d’un service public existant.
Compléments
📌 La frontière entre services publics nationaux et services publics locaux est parfois floue, car les services de l’État peuvent être territorialisés et les collectivités peuvent prendre en charge des activités d’intérêt général relevant de dispositifs nationaux.
📌 Les collectivités peuvent exercer une activité industrielle ou commerciale si l’initiative privée ne satisfait pas le besoin d’intérêt public et si l’activité prolonge normalement l’action d’un service public administratif.
Dans l’arrêt Association pour la promotion de l’image de 2011, le Conseil d’État juge que l’État peut prendre lui-même les photos d’identité destinées aux passeports biométriques sans faire concurrence aux photographes. - CE
La quasi-régie, prévue par le droit européen, prolonge le principe selon lequel une personne publique peut satisfaire elle-même ses besoins.
Dans l’arrêt Delansorme, le Conseil d’État admet qu’une commune complète un parc municipal de stationnement par une station-service, considérée comme l’accessoire financier et fonctionnel de l’ouvrage public. - CE
Service national territorialisé ≠ compétence décentralisée
★ À maîtriser
Fondé sur le décret d’Allarde de 1791, le Conseil d’État déduit la liberté d’entreprendre et l’interdiction d’entraver le libre exercice des activités économiques, ce qui limite la création de services publics locaux.
Dans l’arrêt Casanova de 1901, le Conseil d’État admet la création d’un service public communal uniquement en présence de circonstances exceptionnelles, notamment pour procurer des soins médicaux aux habitants qui en sont privés.
Dans l’arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers de 1930, le Conseil d’État assouplit la création des services publics locaux : des circonstances particulières de temps et de lieu doivent la justifier par un intérêt public.
Compléments
À la fin du XIXe et au début du XXe siècle, l’exode rural et la volonté de suivre le progrès technique, d’améliorer la vie sociale et de lutter contre les prix privés excessifs favorisent la création de services publics locaux.
La carence de l’initiative privée peut être quantitative ou qualitative et justifier la création de services publics locaux au-delà des besoins de première nécessité, par exemple pour un théâtre ou un camping.
Un service public local peut être créé dans le prolongement temporel d’un service existant pour en assurer l’équilibre financier, comme l’admet le Conseil d’État dans l’arrêt d’Assemblée Zénard de 1933.
Le Conseil d’État admet dans l’arrêt Mézy de 1988 la création d’un service de thanatopraxie en prolongement matériel du service des pompes funèbres.
Dans l’arrêt Ville de Nanterre de 1964, le Conseil d’État admet la création par une commune d’un cabinet dentaire ouvert à l’ensemble de la population.
Dans l’arrêt Territoire de la Polynésie française de 2005, le Conseil d’État admet la création d’un service de liaisons aériennes internationales fondée sur les besoins futurs du développement touristique, même en l’absence de carence privée. - Territoire de la Polynésie FR
Les collectivités territoriales doivent établir que la création d’un service public respecte les conditions de concurrence entre opérateurs publics et privés.
★ À maîtriser
📌 La suppression d’un service public relève de l’autorité qui l’a créé, conformément au parallélisme des compétences, et peut être justifiée par l’évolution de l’intérêt général auquel il répond.
Compléments
📌 Un service public créé par la Constitution ne peut être supprimé que par une révision constitutionnelle, tandis qu’un service créé par la loi peut être supprimé par la loi.
📌 La suppression d’un service public créé par acte réglementaire peut être contestée par un recours pour excès de pouvoir, mais le juge exerce un contrôle restreint en raison du pouvoir discrétionnaire de la collectivité territoriale.
L’intérêt général évolue → le service peut être supprimé.
★ À maîtriser
📌 La personne publique qui crée un service public n’est pas tenue de le gérer elle-même, mais conserve la maîtrise de son organisation et le contrôle de sa gestion, qui relèvent de son pouvoir d’organisation du service public.
Les trois grands modes de gestion d’un service public sont :
La régie directe est le mode de gestion normal des SPA et s’applique obligatoirement aux services publics régaliens tels que la police, la justice et les impôts.
Compléments
Le choix du mode de gestion appartient à la personne publique et relève d’un pouvoir discrétionnaire soumis au contrôle restreint du juge administratif, selon le Conseil d’État en 1906.
Les activités de police ne peuvent être déléguées à une personne privée lorsqu’elles se rattachent à l’identité constitutionnelle de la France, selon le Conseil constitutionnel dans sa décision Société Air France de 2021. - Sté air France
Une collectivité territoriale qui gère elle-même un SPIC doit obligatoirement le faire au moyen d’une régie dotée de l’autonomie financière.
Le choix du mode de gestion peut évoluer ; les contrats de concession sont conclus pour une durée limitée afin de permettre l’évaluation du mode de gestion et du gestionnaire à leur terme.
La collectivité compare les options selon :
La régie directe maintient une maîtrise complète du service par la personne publique, notamment sur son organisation, son fonctionnement, ses tarifs et son personnel, mais peut être moins adaptée aux SPIC qu’aux SPA.
Dans l’arrêt Commune d’Aix-en-Provence de 2007, le Conseil d’État indique qu’une collectivité peut gérer directement un service public ou, s’il s’agit d’une collectivité territoriale, créer une régie dotée de l’autonomie financière et éventuellement de la personnalité juridique. - Commune d’Aix en Provence
La régie simple n’est pas autorisée pour les SPIC locaux, car elle ferait courir aux collectivités locales un risque financier trop important.
La régie dotée de l’autonomie financière est obligatoire pour les SPIC locaux et est autorisée pour les SPA depuis 1993.
Elle est administrée par :
Régie simple : pas d’autonomie ; régie autonome : budget distinct.
★ À maîtriser
📌 Selon les articles 34 et 37 de la Constitution, la loi crée les nouvelles catégories d’établissements publics, tandis que le pouvoir réglementaire crée les établissements relevant d’une catégorie existante.
📌 Dans l’arrêt Ordre des avocats au barreau de Paris de 2006, le Conseil d’État juge qu’une personne publique intervenant sur un marché doit agir dans les limites de sa compétence et justifier d’un intérêt public, lequel peut découler d’une carence de l’initiative privée.
Compléments
📌 L’établissement public reçoit une habilitation statutaire de la personne publique ; en principe, cette habilitation n’est pas contractuelle.
Le caractère administratif ou industriel et commercial d’un établissement public ne détermine pas son appartenance à une catégorie au sens du Conseil constitutionnel.
Les collectivités territoriales peuvent créer des établissements publics dans leur domaine de compétence, notamment des offices de tourisme et des hôpitaux.
L’établissement public dispose d’un budget distinct de celui de sa collectivité de rattachement et peut recevoir des dons ou des legs.
Dans l’arrêt Caisse des écoles du 6e arrondissement de Paris de 1903, le Conseil d’État juge que les caisses des écoles chargées de faciliter la fréquentation des écoles publiques ne peuvent étendre leur action aux écoles privées.
Un établissement public qui agit hors de sa spécialité peut voir sa décision annulée pour incompétence et engager sa responsabilité pour faute si un dommage en résulte.
Dans l’avis Jean-Louis Bernard consultants de 2000, le Conseil d’État admet qu’un établissement public candidate à un contrat de la commande publique si les conditions de la libre concurrence sont respectées.
Dans l’arrêt Association de gestion du CNAM des Pays de la Loire de 2015, le Conseil d’État affirme que le juge du référé précontractuel peut contrôler le respect du principe de spécialité.
★ À maîtriser
Compléments
La loi du 15 juillet 1982 d’orientation et de programmation de la recherche met en place les groupements d’intérêt public.
La souplesse des groupements d’intérêt public tient à leur fonctionnement partenarial, organisé par convention entre personnes publiques et privées.
Dans l’arrêt GIP Habitat et intervention sociale pour les mal-logés de 2000, le Tribunal des conflits affirme que les groupements d’intérêt public sont des personnes morales de droit public et non des établissements publics.
Les groupements d’intérêt public ont un objet de service public et sont constitués d’au moins une personne publique ; ils peuvent recourir à des règles de droit privé, notamment pour la gestion de leur personnel.
Dans l’affaire du département des Landes, le Conseil d’État valide en 2003 la modulation des subventions départementales selon que les communes gèrent elles-mêmes le service de l’eau ou en confient la gestion à une entreprise privée.
La loi de 2006 interdit la modulation des subventions qui favorisait la gestion publique des services communaux.
★ À maîtriser
La gestion d’un service public par une personne privée repose soit sur une habilitation unilatérale, soit sur une habilitation contractuelle ; selon CE, 2007, Commune d’Aix-en-Provence, l’habilitation contractuelle est le principe lorsqu’aucun texte ne prévoit l’habilitation unilatérale.
Une personne privée ne peut gérer un service public que sur le fondement d’une habilitation qui lui confère cette capacité et définit ses relations avec la personne publique, laquelle conserve la maîtrise de l’organisation du service.
L’avis du Conseil d’État du 7 octobre 1986 admet qu’une collectivité territoriale confie la gestion d’un service public administratif à une personne privée, sauf si la nature du service ou une disposition législative impose qu’il soit assuré directement par la collectivité.
Quatre catégories de contrats avaient pour objet la gestion d’un service public :
La loi Sapin de 1993 soumet les contrats de délégation de service public à une procédure de publicité permettant la présentation d’offres concurrentes, limite leur durée et encadre leur contenu.
En 2014, une directive européenne soumet pour la première fois l’attribution de toutes les concessions à des obligations de publicité et de concurrence, ensuite transposées dans le code de la commande publique.
Compléments
Le recours à l’habilitation contractuelle repose sur la liberté contractuelle des personnes publiques.
La concession s’est développée aux XIXe et XXe siècles dans un contexte de libéralisme économique, d’industrialisation, d’urbanisation et de construction de grandes infrastructures.
La gestion déléguée permet de construire des infrastructures tout en ménageant les finances publiques et de confier au gestionnaire privé la responsabilité du service, sous l’application du droit privé lorsque le critère organique fait défaut.
Jusqu’à la loi Sapin de 1993, les contrats de gestion d’un service public étaient conclus intuitu personae, avec une grande liberté de choix justifiée par la durée et la nature des relations de confiance entre les parties.
Les règles jurisprudentielles encadrant ces contrats ont contribué à former le droit des contrats administratifs, notamment en matière de modification, de résiliation et d’imprévision.
L’article L. 2 du code de la commande publique distingue deux catégories de contrats de la commande publique : les marchés et les concessions.
Habilitation unilatérale par texte ; habilitation contractuelle par accord.
★ À maîtriser
Compléments
Le marché rémunère une prestation ; la concession transfère un risque d’exploitation.
★ À maîtriser
Les autorités concédantes comprennent les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices, y compris certaines personnes de droit privé répondant aux catégories prévues par le code de la commande publique.
Les contrats de la commande publique conclus par une personne publique sont administratifs par détermination de la loi, tandis que ceux conclus par une personne privée ne le sont pas à ce seul titre.
Le concessionnaire assume un risque d’exploitation lorsque, dans des conditions normales, il n’est pas assuré d’amortir les investissements ou les coûts liés à l’exploitation qu’il a supportés.
Le transfert de risque doit exposer réellement le concessionnaire aux aléas du marché ; le risque transféré ne peut être purement théorique ou négligeable.
Une concession de travaux a pour objet principal la réalisation de travaux, tandis qu’une concession de services porte principalement sur la gestion d’un service, éventuellement un service public.
Compléments
Les entités adjudicatrices comprennent les pouvoirs adjudicateurs, les entreprises publiques exerçant une activité d’opérateur de réseau et les organismes privés bénéficiant de droits spéciaux ou exclusifs.
Une concession peut être conclue entre deux personnes privées, notamment entre une société d’habitation à loyer modéré et un autre opérateur, ou par un établissement public industriel et commercial.
Les anciennes délégations de service public des collectivités territoriales demeurent intégrées au code général des collectivités territoriales tout en étant également soumises au code de la commande publique.
La gérance est généralement rangée parmi les marchés publics parce que le gérant ne supporte aucun risque d’exploitation.
La régie intéressée comporte un risque jugé mineur, car la rémunération du régisseur varie avec les résultats d’exploitation sans que celui-ci exploite à ses risques et périls comme un concessionnaire.
📌 Lorsqu’un contrat de concession comporte à la fois des travaux et des services, son régime est déterminé par son objet principal.
Risque d’exploitation transféré → qualification de concession.
★ À maîtriser
📌 Le référé précontractuel peut être exercé avant la signature pour sanctionner un manquement aux obligations de publicité ou de mise en concurrence, tandis que le référé contractuel peut être intenté après la signature.
📌 La loi SAPIN encadre la durée et les prolongations des concessions afin de garantir une remise en concurrence périodique, sans que le législateur puisse imposer une durée déterminée, ce qui serait contraire à la libre administration.
Compléments
Certains contrats, notamment ceux de quasi-régie et de coopération public-public, sont exclus du code de la commande publique en raison de la nature des parties.
La CJCE a soumis la passation des concessions aux grandes libertés des traités, notamment à l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité, dans l’arrêt Téléaustria de 2000.
Le Conseil constitutionnel a affirmé l’égal accès des candidats aux contrats de service public dans sa décision de 1993 relative à la loi SAPIN. - CC
La passation des concessions comprend une procédure de droit commun et une procédure allégée, plus souples que celles des marchés publics afin de préserver une place à l’intuitu personae.
Avant la signature du contrat, le juge du référé précontractuel peut suspendre la procédure, prononcer des injonctions ou annuler des actes de la procédure.
📌 Les droits d’entrée, qui rémunèrent le droit d’exploiter le service et non une prestation ou une dépense du concédant, sont interdits dans certains domaines, notamment l’eau potable, l’assainissement et les déchets.
📌 Une concessionnaire qui occupe le domaine public peut devoir une redevance d’occupation, dont le contrat doit justifier le principe et les modalités.
Besoins définis → candidats mis en concurrence → contrat encadré.
★ À maîtriser
Une habilitation unilatérale ne peut confier un service public à un tiers que lorsqu’un texte le prévoit expressément. - CE, Fondation assistance aux animaux, 2004
Dans sa décision du 3 juin 2022 sur le téléservice de demande de titre de séjour, le Conseil d’État a jugé qu’un service public ne peut être proposé exclusivement en ligne que si les utilisateurs peuvent encore y accéder effectivement pour exercer leurs droits sans entrave. - CE
Les relations collectives entre le service public et ses usagers sont définies par le gestionnaire dans des actes réglementaires impersonnels, tandis que les relations individuelles concernent l’usager dans sa relation particulière avec le service.
Compléments
Les habilitations unilatérales échappent aux règles de publicité et de concurrence, mais le juge peut les requalifier en contrats de concession afin d’éviter l’évasion des règles de passation.
Dans l’arrêt La Saulce, le système d’agrément préfectoral des sociétés de dépannage et de remorquage sur autoroute, assorti d’un cahier des charges, a été requalifié en contrat soumis à publicité et mise en concurrence. - CE
Les délibérations des collectivités territoriales qui confient un service public à une entreprise ou à une association sont des actes d’organisation du service public et ne sont pas soumises au droit de la concurrence.
📌 L’usager d’un service public se distingue du client d’un service privé, car la satisfaction du besoin d’un usager ne prive pas autrui du même service.
📌 Le bénéficiaire profite personnellement d’une prestation, tandis que l’usager peut profiter individuellement d’un service public créé pour la collectivité, comme le service public de l’enseignement.
La libéralisation et l’ouverture à la concurrence de certains services publics, notamment les SPIC, rapprochent la relation entre service et usager d’une relation commerciale et permettent à l’usager de choisir entre plusieurs fournisseurs.
Le paiement d’une redevance pour service rendu rapproche l’usager du client et individualise sa relation avec le service public.
📌 Les usagers n’ont pas de droits acquis au maintien des règlements qui organisent leurs relations avec le service public et ne peuvent en exiger le maintien.
L’habilitation unilatérale échappe à la passation contractuelle ; l’usager, lui, se définit par sa relation au service.
Critères de qualification d’un SPIC
| Critère | Indice de SPIC |
|---|---|
| Objet | Activité comparable à une activité privée |
| Financement | Prix payé par les usagers plutôt que l’impôt |
| Mode de gestion | Gestion comparable à une activité privée |
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1. À quel domaine juridique appartient le droit des services publics, et quelle est sa position au sein du droit administratif et des disciplines juridiques ?
2. Une collectivité met en place une activité afin de répondre à un besoin qui concerne la collectivité dans son ensemble. Quel élément permet de la caractériser comme un service public ?
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À quel domaine du droit appartient le droit des services publics ?
Au droit administratif spécial.
Quelle place le service public occupe-t-il en France depuis la Libération ?
Un pilier de la reconstruction de l’État et de son économie.
Dans l’Antiquité grecque, que privilégie la distinction entre utilité publique et utilité privée ?
La primauté de l’intérêt collectif sur les intérêts particuliers.
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