Fiche de révision : Décentralisation et action locale

📋 Plan du Cours

1. Collectivités et organisation territoriale
2. Acte I de la décentralisation
3. Acte II et révision constitutionnelle
4. État unitaire et autonomie locale
5. Libre administration des collectivités
6. Histoire et réformes de déconcentration
7. Critiques et bilan de la décentralisation
8. Réforme territoriale sous Sarkozy
9. Réformes territoriales sous Hollande
10. Intercommunalité et schémas territoriaux
11. Mutualisation des services locaux
12. Répartition et coordination des compétences
13. Fusions et communes nouvelles
14. Différenciation sous Emmanuel Macron

📅 Repères chronologiques

1. 2 mars 1982La loi transfère des compétences aux collectivités, confie l’exécutif local à des élus et supprime la tutelle a priori du préfet.
2. 18 janvier 1985Le Conseil constitutionnel a censuré une disposition permettant aux communes de s’opposer à certains contrats d’association dans l’enseignement privé, au nom de la liberté d’enseignement.
3. 9 mai 1991Le Conseil constitutionnel a censuré l’expression « peuple corse composant le peuple français », en affirmant que la Constitution ne reconnaît qu’un seul peuple.
4. 28 mars 2003La révision constitutionnelle inscrit à l’article 1er que l’organisation de la République est décentralisée.
5. 29 juillet 2004La loi organique met en œuvre l’autonomie financière des collectivités et l’exigence d’une part déterminante de ressources propres.
6. 5 octobre 2012François Hollande a déclaré qu’une loi de décentralisation devait viser davantage d’efficacité, de rapidité, de proximité et de démocratie, plutôt qu’un simple transfert de charges de l’État.
7. 17 mai 2013La loi instaure l’élection au suffrage universel direct des conseillers départementaux selon un scrutin binominal paritaire.

📖 1. Collectivités et organisation territoriale

🔑 Notions clés & Définitions

• Collectivité territoriale : Personne morale de droit public, distincte de l’État, dotée d’un budget propre et d’une libre administration pour gérer les intérêts de la population d’un territoire donné.

★ À maîtriser

📌 La déconcentration aménage l’administration de l’État sans transfert de compétences ni personnalité juridique des services locaux, tandis que la décentralisation transfère des compétences à des collectivités dotées de personnalité juridique qui agissent en leur nom.

• La France reste un État unitaire dont l’organisation administrative peut être décentralisée sans partage de la souveraineté.

Compléments

• L’autonomie financière des collectivités territoriales ne se confond pas avec l’autonomie fiscale.

💡 Astuce mémo

Déconcentration : l’État agit localement ; décentralisation : la collectivité agit en son nom.

📖 2. Acte I de la décentralisation

★ À maîtriser

• La décentralisation de l’Acte I repose sur trois piliers :

  • la personnalité juridique des collectivités
  • l’élection de leurs conseils
  • le contrôle de l’État prévu à l’article 72 de la Constitution

• Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 transfèrent notamment aux collectivités des compétences en urbanisme, collèges, action sociale et développement économique, tout en maintenant des compétences partagées avec l’État.

Compléments

• La loi du 26 janvier 1984 instaure un statut des fonctionnaires territoriaux.

• La loi du 5 juillet 1972 crée les établissements publics régionaux, transformés en collectivités territoriales par la loi du 2 mars 1982.

📖 3. Acte II et révision constitutionnelle

★ À maîtriser

• La révision constitutionnelle de 2003 consacre le pouvoir réglementaire local et la possibilité d’expérimentations territoriales sous des conditions définies par la loi.

Compléments

• Le référendum local prévu à l’article 72-1 peut avoir un effet contraignant, tandis que le droit de pétition permet seulement de demander l’inscription d’une question à l’ordre du jour de l’assemblée.

• La loi du 13 août 2004 transfère de nouvelles compétences, notamment concernant les routes, les ports et les aéroports.

📌 Le chef de file organise l’action commune par convention, sans pouvoir exercer de tutelle ni imposer un acte unilatéral aux autres collectivités.

📖 4. État unitaire et autonomie locale

★ À maîtriser

• L’article 1er de la Constitution définit la République comme indivisible, ce qui maintient l’unicité du peuple, de la souveraineté, de la loi et des institutions.

📌 Les collectivités territoriales ne disposent pas du pouvoir législatif et ne peuvent exercer les compétences régaliennes de l’État, même si des expérimentations sont possibles dans les conditions de l’article 72, alinéa 4.

• Le contrôle de légalité de l’article 72 permet au préfet de déférer au juge administratif les actes des collectivités territoriales.

Compléments

• Les collectivités peuvent entretenir des relations extérieures culturelles, éducatives ou économiques, notamment par des jumelages, sans participer à l’action diplomatique de l’État.

• L’article 2 de la Constitution dispose que la langue de la République est le français, et le Conseil constitutionnel a jugé le 15 juin 1999 que la ratification de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires était contraire à la Constitution.

• La Nouvelle-Calédonie bénéficie d’un statut particulier fondé sur la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et la loi organique du 19 mars 1999, qui reconnaissent une citoyenneté néo-calédonienne et des droits spécifiques.

📖 5. Libre administration des collectivités

🔑 Notions clés & Définitions

• Libre administration : Garantie constitutionnelle qui permet aux collectivités territoriales de gérer de manière autonome les compétences que l’État leur attribue, sans leur conférer de souveraineté.

★ À maîtriser

• Les conseils des collectivités territoriales doivent être élus conformément à l’article 72, mais la Constitution n’impose pas que leurs exécutifs soient eux-mêmes élus.

Compléments

• La libre administration est reconnue par la Constitution de 1946, reprise à l’article 72 de la Constitution de 1958 et réaffirmée par le Conseil constitutionnel le 23 mai 1979.

• Le Conseil d’État a reconnu la libre administration comme liberté fondamentale en référé-liberté dans l’arrêt Commune de Venelles du 18 janvier 2001.

• Le législateur fixe notamment : les principes fondamentaux de la libre administration, les compétences transférées, les ressources correspondantes, les modalités électorales, les possibilités de vote des taux d’imposition locale

• Le Conseil constitutionnel exige que les compétences attribuées aux collectivités soient effectives, selon sa décision du 8 août 1985.

• Les collectivités disposent d’une personnalité juridique, de budgets et ressources propres, de moyens humains et matériels, d’une liberté contractuelle et engagent leur responsabilité propre.

• La suppression de dotations et leur remplacement partiel par des dotations étatiques, notamment une part de TVA, renforcent la dépendance financière des collectivités envers l’État.

📖 6. Histoire et réformes de déconcentration

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : Aménagement interne de l’administration de l’État qui fait exercer localement les compétences étatiques par des représentants subordonnés à l’autorité centrale, sans transfert de compétences ni personnalité juridique propre.

📝 Points essentiels

• La loi du 28 pluviôse an VIII institue le corps préfectoral, dont le préfet relaie les décisions centrales et fait remonter l’information locale.

• Le décret du 14 mars 1964 institue le préfet de région.

• La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République officialise l’expression « services déconcentrés » et affirme la complémentarité de la déconcentration et de la décentralisation.

📌 La Charte de déconcentration du 1er juillet 1992 attribue par défaut les compétences aux échelons locaux, les administrations centrales ne conservant que des compétences d’attribution.

• Le décret du 29 avril 2004 fait de l’échelon régional le niveau principal de l’action de l’État et renforce les prérogatives du préfet de région.

• Le décret du 16 février 2010 place le préfet de département sous l’autorité du préfet de région et permet à celui-ci d’évoquer certaines compétences départementales, sauf en matière de police administrative.

• La réforme de 2021 crée les DREETS, qui remplacent notamment les DIRECCTE et absorbent certaines missions des DRJSCS.

📖 7. Critiques et bilan de la décentralisation

★ À maîtriser

• Le bilan de la décentralisation est critiqué pour son caractère inachevé, sa conduite verticale par l’État, la complexité territoriale, l’enchevêtrement des compétences, les doublons et le coût des structures.

• L’Acte III vise à :

  • simplifier l’organisation décentralisée
  • clarifier les compétences de chaque échelon
  • réduire les coûts de fonctionnement

Compléments

• Le cumul entre un mandat parlementaire et un mandat exécutif local est interdit par les lois ordinaire et organique du 14 février 2014, avec application à partir de 2017.

💡 Astuce mémo

L’empilement des échelons → compétences moins lisibles et responsabilités brouillées.

📖 8. Réforme territoriale sous Sarkozy

★ À maîtriser

• La loi du 16 décembre 2010 généralise l’intercommunalité, permet au préfet de forcer l’intégration des communes à un EPCI à fiscalité propre et crée les métropoles et pôles métropolitains.

📌 La loi du 16 décembre 2010 supprime la clause générale de compétence des départements et des régions afin de spécialiser leurs compétences.

Compléments

• Le rapport Attali de 2008 propose de supprimer les départements d’ici dix ans. - Jacques Attali

• La loi du 16 décembre 2010 crée le conseiller territorial, élu appelé à siéger à la fois au conseil régional et au conseil départemental, mesure ensuite supprimée sous François Hollande.

• La loi de finances pour 2010 supprime la taxe professionnelle, ressource majeure des collectivités.

• La loi encourage la mutualisation de :

  • compétences
  • services supports
  • matériel commun

📖 9. Réformes territoriales sous Hollande

★ À maîtriser

• La loi du 16 janvier 2015 réduit de 22 à 13 le nombre de régions métropolitaines par fusion.

• La loi NOTRe du 7 août 2015 supprime la clause générale de compétence des départements et régions, spécialise leurs compétences et porte à 15 000 habitants le seuil de population des EPCI à fiscalité propre.

Compléments

• La loi MAPTAM du 22 janvier 2014 crée des statuts particuliers pour Paris, Marseille et Lyon, impose la création de métropoles et rétablit temporairement la clause générale de compétence.

• La loi du 28 février 2017 crée une collectivité à statut particulier pour Paris par fusion de la ville et du département.

• Le mandat de François Hollande prolonge le renforcement des métropoles, des grandes régions et des EPCI élargis, tout en accentuant la reprise en main de l’État et en préparant la différenciation territoriale.

📖 10. Intercommunalité et schémas territoriaux

★ À maîtriser

• L’élaboration du Schéma départemental de coopération intercommunale passe par la préparation préfectorale du projet, la consultation des communes, EPCI et CDCI, puis son officialisation par arrêté préfectoral.

• La loi RCT visait à éviter les EPCI à fiscalité propre de moins de 5 000 habitants, puis la loi NOTRe a porté le seuil à 15 000 habitants.

Compléments

• La CDCI peut modifier le projet de SDCI à la majorité des deux tiers de ses membres.

• Dans les départements de l’Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-d’Oise et des Yvelines situés dans l’aire urbaine de Paris, les EPCI à fiscalité propre devaient atteindre 200 000 habitants, sauf zones rurales soumises au seuil de 15 000 habitants.

📌 La QPC du 26 avril 2013 a validé les pouvoirs préfectoraux exceptionnels de création, modification ou fusion d’EPCI exercés du 1er janvier 2012 au 1er juin 2013.

📌 La QPC du 25 avril 2014 a censuré le rattachement d’office d’une commune isolée lorsque l’avis de l’EPCI était défavorable, au motif d’une atteinte disproportionnée à la libre administration.

• La loi du 27 janvier 2014 crée les PETR comme outils de coopération entre EPCI, principalement dans les territoires hors métropoles.

📖 11. Mutualisation des services locaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Mutualisation des services : Mise en commun de moyens, tels que du personnel, des moyens techniques ou financiers et du patrimoine, entre collectivités territoriales, notamment les communes et les EPCI.

★ À maîtriser

📌 La mutualisation ascendante met des moyens d’une commune à la disposition de l’EPCI, la mutualisation descendante met des moyens de l’EPCI à la disposition des communes, et la mutualisation horizontale partage des moyens entre communes sans intervention de l’EPCI.

• Les économies de mutualisation comprennent : les économies directes de fonctionnement, les recettes nouvelles, notamment par majoration du CIF pour les services communs, les non-dépenses évitées

Compléments

• La mutualisation poursuit quatre objectifs :

  • transformer une obligation légale en atout territorial
  • réaliser des économies
  • accompagner les évolutions institutionnelles
  • améliorer le service rendu à la population

• La mutualisation peut engendrer des coûts immédiats, tandis que les économies sont plutôt observées à moyen et long terme.

📌 La loi RCT de 2010 prévoit la mise à disposition de services pour exercer une compétence transférée et la création de services communs pour une compétence non transférée.

• La loi NOTRe du 7 août 2015 élargit les missions des services communs, fait de leur gestion par l’EPCI la règle et légalise les prestations de services entre EPCI et communes membres.

• Pour une compétence transférée, les agents travaillant intégralement dans le service transféré rejoignent l’EPCI, tandis que les agents à temps partiel peuvent rester employés par la commune et être mis à disposition.

• La fiscalité professionnelle unique permet à l’EPCI de percevoir les impôts économiques et des taux additionnels, puis de reverser aux communes une attribution de compensation.

💡 Astuce mémo

Mutualisation ascendante : l’EPCI aide la commune ; descendante : la commune aide l’EPCI.

📖 12. Répartition et coordination des compétences

★ À maîtriser

• La région est chef de file pour : l’aménagement et le développement durable du territoire, la protection de la biodiversité, le climat, la qualité de l’air et l’énergie, le développement économique, le soutien de l’innovation, l’internationalisation des entreprises, l’intermodalité et la complémentarité entre les modes de transport, le soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche

• Le département est chef de file pour :

  • l’action sociale
  • le développement local
  • la résorption de la précarité énergétique
  • l’autonomie des personnes
  • la solidarité des territoires

• Le bloc communal est chef de file pour :

  • la mobilité durable
  • l’organisation des services de proximité
  • l’aménagement de l’espace
  • le développement local

Compléments

• La loi du 17 mai 2013 prévoit que, dans les communes d’au moins 1 000 habitants, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct sur les listes municipales, tandis que les autres restent désignés par le conseil municipal dans l’ordre du tableau.

📌 Pour devenir conseiller communautaire, il faut impérativement être conseiller municipal.

• Pour chaque compétence de chef de file, la conférence territoriale de l’action publique élabore une convention territoriale d’exercice concerté qui précise les collectivités concernées, les délégations et la création éventuelle de services unifiés, puis la transmet à la CTAP.

📌 À partir du 1er janvier 2012, le maître d’ouvrage public doit financer au moins 20 % du montant total financé par les personnes publiques, sous réserve des dérogations prévues.

• Les dérogations concernent : les projets de rénovation des monuments protégés, les investissements du programme national de rénovation urbaine, les investissements réparant les dégâts dus à des calamités publiques, les contrats de projets État-région, les projets dont l’État ou un de ses établissements publics est maître d’ouvrage

📖 13. Fusions et communes nouvelles

📝 Points essentiels

• La création peut être engagée à l’initiative : de tous les conseils municipaux, des deux tiers des conseils municipaux d’un même EPCI, du conseil intercommunal, du préfet

📌 La fusion de départements ou de régions requiert des délibérations concordantes des assemblées concernées et un référendum dans chaque collectivité, approuvé à la majorité absolue des suffrages exprimés représentant au moins un quart des électeurs inscrits.

• La loi du 16 mars 2015 et celle du 1er août 2019 adaptent le régime des communes nouvelles, notamment par le maintien temporaire des conseillers municipaux, la création de communes déléguées et la possibilité de transformer un EPCI à fiscalité propre en commune nouvelle.

• La loi RCT de 2010 supprime la possibilité de créer de nouveaux pays, tandis que la loi MAPTAM de 2014 permet aux syndicats mixtes de pays d’évoluer en PETR.

📖 14. Différenciation sous Emmanuel Macron

★ À maîtriser

• La loi 3DS du 21 février 2022 autorise la différenciation des compétences entre collectivités d’une même catégorie, dans le respect du principe d’égalité.

• Le mandat d’Emmanuel Macron est marqué par peu de réformes structurelles, une différenciation territoriale à l’application limitée et la poursuite d’une rationalisation sans transformation majeure.

Compléments

• La loi du 2 août 2019 fusionne le Haut-Rhin et le Bas-Rhin dans la Collectivité européenne d’Alsace, dotée de compétences élargies en matière transfrontalière et de bilinguisme.

• La loi du 27 décembre 2019 « Engagement et proximité » renforce les pouvoirs de police des maires et attribue de nouvelles compétences aux EPCI à fiscalité propre.

• Le décret du 6 octobre 2023 confie à Éric Woerth une mission de clarification de l’action publique territoriale portant notamment sur l’organisation, les compétences, l’autonomie financière et la valorisation des élus locaux.

📊 Tableaux de synthèse

Déconcentration et décentralisation