★ À maîtriser
Le droit administratif des biens étudie à la fois les biens appartenant aux personnes publiques et les règles encadrant les opérations de l’administration sur les biens des personnes privées, notamment les travaux publics et l’expropriation.
Le droit administratif des biens est principalement jurisprudentiel, mais il est aussi devenu écrit et partiellement codifié.
Maurice Hauriou a défendu la propriété administrative en soutenant que la propriété publique réunit l’usus, le fructus et l’abusus, l’inaliénabilité du domaine public cessant lorsque le bien n’est plus affecté à l’utilité publique.
Compléments
Le droit administratif des biens est influencé par :
Le Conseil constitutionnel fonde la protection de la propriété publique sur les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
De la garde sans propriété à la propriété administrative
★ À maîtriser
La propriété publique bénéficie de protections et de règles également applicables à la propriété privée, mais elle est aussi soumise à des principes propres, notamment l’incessibilité à vil prix et l’insaisissabilité.
Le principe d’incessibilité à vil prix interdit aux personnes publiques de céder un bien sans contrepartie effective ou pour un prix inférieur à sa valeur, sauf limites et exceptions prévues par la jurisprudence ou la loi.
La cession à vil prix d’un bien public à une personne privée poursuivant un intérêt privé peut être légale si elle répond à un motif d’intérêt général, comporte des contreparties effectives et si celles-ci sont proportionnées à l’écart entre le prix et la valeur du bien.
L’article L. 2311-1 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit que les biens des personnes publiques sont insaisissables et ne peuvent faire l’objet des voies d’exécution de droit commun, notamment des saisies et des procédures collectives.
Compléments
Les biens publics bénéficient de la protection constitutionnelle de la propriété prévue par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
Une personne publique peut exercer une action en revendication pour récupérer un bien de son domaine public dont la propriété a été usurpée.
En cas de voie de fait, le juge judiciaire est compétent pour indemniser la victime, tandis que le juge judiciaire ou le juge administratif des référés peut être saisi pour faire cesser l’atteinte à la propriété.
L’article L. 521-2 du Code de justice administrative permet au juge administratif des référés, statuant en référé-liberté, d’ordonner en urgence la cessation d’une atteinte au droit de propriété, y compris en cas de voie de fait.
La théorie de l’accession s’applique aux biens publics comme aux biens privés et l’article 552 du Code civil prévoit que la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous.
📌 En cas de difficulté sérieuse sur la propriété d’un bien, le juge administratif sursoit à statuer et renvoie la question préjudicielle au juge judiciaire, compétent pour trancher la question de propriété.
📌 Le principe constitutionnel d’incessibilité à vil prix ne s’applique pas aux cessions à des personnes privées poursuivant un intérêt général ni aux transferts gratuits entre personnes publiques décidés par la loi.
★ À maîtriser
📌 Les biens d’une personne publique appartiennent nécessairement soit au domaine public, soit au domaine privé, sans troisième catégorie.
📌 Le domaine public relève d’un régime protecteur de droit public, tandis que le domaine privé relève en principe du droit privé et que ses litiges relèvent du juge judiciaire.
Compléments
Le domaine privé public comprend notamment des biens d’importance environnementale ou patrimoniale, comme les forêts et les biens communaux, ainsi que des biens destinés à des missions sociales, comme les logements sociaux et les résidences universitaires.
Le patrimoine public comprend notamment les biens mobiliers corporels suivants :
La distinction entre domaine public et domaine privé, systématisée par Prudhon, professeur à la faculté de Dijon, a été acquise au XIXe siècle après une période où l’on parlait du domaine de la Couronne, de la nation ou de l’État.
La distinction est relativisée parce que ses critères, d’origine jurisprudentielle et repris dans le CGPPP, peuvent être incertains et que les régimes applicables ne forment pas deux blocs uniformes.
En 2006, le législateur a codifié le droit des biens publics dans le CGPPP avec l’objectif de restreindre le champ du domaine public, auparavant largement étendu par le juge administratif.
Domaine public : protection par le droit public ; domaine privé : principe du droit privé.
★ À maîtriser
Selon l’article L. 2211-1 du CGPPP, les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public en application du livre Ier, titre Ier, appartiennent au domaine privé.
La qualification énumérative consiste à appliquer une qualification prévue par un texte, tandis que la qualification conceptuelle repose sur des critères permettant de déterminer l’appartenance au domaine public ou privé.
L’article L. 2112-1 du CGPPP classe dans le domaine public mobilier les biens présentant un intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la technique, au moyen d’une liste non exhaustive.
Les bois et forêts appartenant à des personnes publiques et soumis au régime forestier relèvent du domaine privé, mais les forêts domaniales de l’État ne peuvent être vendues qu’en vertu d’une loi.
Selon l’article L. 2111-1 du CGPPP, le domaine public comprend les biens appartenant à une personne publique qui sont affectés soit à l’usage direct du public, soit à un service public avec un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service.
Depuis le CGPPP, l’affectation à l’usage direct du public ne requiert pas d’aménagement indispensable, contrairement à l’affectation à un service public.
Compléments
La liste légale mentionne notamment : les archives publiques, les biens culturels maritimes, les collections de musées, les œuvres et objets d’art contemporain, les collections publiques relevant du mobilier national
Les biens immobiliers cités comme relevant du domaine public comprennent :
📌 L’article L. 2211-2 du CGPPP classe dans le domaine privé les ensembles immobiliers de bureaux des personnes publiques, sauf lorsqu’ils forment un ensemble indivisible avec des biens du domaine public.
📌 Les chemins ruraux relèvent du domaine privé même s’ils sont affectés à la circulation publique, car ils ne sont pas classés dans la voirie communale.
Les biens sans maître comprennent les biens d’une succession ouverte depuis trente ans sans qu’aucun successible se soit présenté, ainsi que les immeubles sans propriétaire connu dont les taxes foncières n’ont pas été acquittées depuis plus de trois ans ou l’ont été par un tiers.
Le 11 février 1994, le Conseil d’État, dans l’arrêt compagnie d’assurance préservatrice foncière, a jugé qu’un bien détenu en copropriété par une personne publique relève de son domaine privé, le régime de la copropriété étant incompatible avec la domanialité publique.
★ À maîtriser
L’appartenance d’un cours d’eau au domaine public fluvial dépend de son classement et non de ses caractéristiques physiques, notamment de son caractère navigable ou flottable.
Les édifices cultuels construits avant la loi de 1905 relèvent du domaine public des communes, tandis que ceux construits après cette loi appartiennent aux personnes privées qui les ont construits ou acquis.
Même sans prérogatives de puissance publique, une personne privée peut gérer un service public si l’intérêt général de son activité, sa création, son organisation et son fonctionnement, ainsi que les obligations qui lui sont imposées sous le contrôle de l’administration, le justifient. - CE, APREI
Depuis le CGPPP, l’entrée d’un bien affecté à un service public dans le domaine public suppose un aménagement indispensable, alors que la jurisprudence antérieure exigeait un aménagement spécial.
Dans l’arrêt Commune de Port-Vendres du 3 octobre 2012, le Conseil d’État a jugé que le CGPPP ne déclassait pas implicitement les biens déjà incorporés au domaine public, même s’ils ne satisfaisaient plus aux conditions nouvelles.
📌 La théorie de l’accession, issue du droit privé, attribue au propriétaire du sol le dessus et le dessous, tandis que la théorie de l’accessoire étend le domaine public du bien principal à son accessoire.
📌 Selon l’article L. 2111-2 du CGPPP, un bien public est un accessoire indissociable du domaine public s’il concourt à l’utilisation du bien principal et présente un lien physique et un lien fonctionnel avec celui-ci.
Compléments
Dans les départements d’outre-mer comme la Guadeloupe et la Martinique, le domaine public maritime naturel comprend la zone des cinquante pas géométriques, bande de terrain de 81,20 mètres en bordure du rivage.
Relèvent du domaine public routier :
📌 Une personne privée gère un service public lorsqu’elle assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et dispose à cette fin de prérogatives de puissance publique.
★ À maîtriser
L’acquisition confère la propriété d’un bien à une personne publique, tandis que l’incorporation fait entrer ce bien dans le domaine public.
Pour entrer dans le domaine public artificiel, un bien doit appartenir à une personne publique et être affecté à l’usage direct du public ou à un service public, sauf disposition législative contraire.
En principe, l’affectation matérielle à une utilité publique suffit à incorporer un bien artificiel au domaine public sans décision formelle de classement, qui ne fait que constater cette appartenance.
En règle générale, un bien ne sort du domaine public qu’après sa désaffectation matérielle et un acte exprès de déclassement ; il rejoint alors le domaine privé de la personne publique et peut ensuite être cédé.
Une promesse de vente d’un bien du domaine public est possible si l’autorité compétente décide sa désaffectation et si les nécessités du service public ou de l’usage direct du public justifient que celle-ci ne prenne effet qu’à la date fixée par la promesse.
La promesse de vente n’est pas une vente et ne lie pas fermement l’administration, qui conserve le pouvoir de ne pas désaffecter le bien.
Si le bien n’est pas désaffecté au terme fixé par la promesse, celle-ci devient caduque et son titulaire ne peut obtenir que le remboursement des dépenses engagées qui profitent à la personne publique promettante.
Un bien du domaine public peut être échangé sans désaffectation préalable contre un bien privé ou un bien du domaine privé d’une autre personne publique si l’échange améliore les conditions d’exercice d’une mission de service public.
Des biens du domaine public peuvent être cédés à l’amiable sans déclassement préalable entre personnes publiques si le bien est destiné à l’exercice de la compétence de l’acquéreur et entre dans son domaine public.
Compléments
Pour les édifices cultuels communaux du domaine public, la désaffectation requiert un arrêté préfectoral demandé par le conseil municipal et l’accord du représentant du culte.
La désaffectation d’un bien utilisé par un établissement d’enseignement secondaire est décidée par le préfet sur proposition du département ou de la région, selon la collectivité concernée. - Conseil d’État, Département de la Seine-Saint-Denis
Dans l’arrêt Dame Marron du 18 mars 1988, le Conseil d’État a maintenu dans le domaine public une église démolie mais non déclassée ; dans l’arrêt Tête du 11 octobre 1995, il a jugé illégale la vente d’un parc de stationnement désaffecté mais non déclassé.
📌 Le déclassement peut être encadré : celui des collections des musées de France requiert un avis conforme d’une commission scientifique, et celui des biens du réseau ferré national requiert l’autorisation préalable de l’État et l’avis de la région.
Le déclassement anticipé, prévu à l’article L. 2141-2 du CGPPP, vise notamment à faciliter les ventes et leur financement avant le transfert d’un service public dans de nouveaux locaux.
Le CGPPP prévoit aussi un déclassement différé à la suite d’une promesse de vente, régie par l’article L. 3112-4.
Entrer par l’affectation ; sortir par désaffectation et déclassement
★ À maîtriser
Un bien qui change d’affectation demeure dans le domaine public tant qu’il reste affecté à une utilité publique, selon la théorie de la continuité du domaine public consacrée par le Conseil d’État dans l’arrêt Préfet de la Meuse du 1er février 1995.
Le transfert de gestion confie la gestion du bien à une autre personne publique sans transfert de propriété, tandis que le transfert de propriété change le propriétaire, qui devient responsable de la gestion du bien.
La théorie des mutations domaniales permet à l’État de modifier unilatéralement, pour un motif d’intérêt général, l’affectation d’un bien du domaine public appartenant à une collectivité territoriale, sans transfert de propriété ni accord de celle-ci.
L’article L. 2123-4 du CGPPP autorise l’État à modifier l’affectation du domaine public d’une collectivité territoriale ou d’un groupement sans son accord, pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, si un motif d’intérêt général le justifie.
Dans le régime des mutations domaniales, l’indemnisation prévue à l’article L. 2123-6 du CGPPP couvre les dépenses ou la privation de revenus causées par le changement d’affectation, mais pas la seule perte de gestion du bien.
En cas de transfert de gestion lié à l’expropriation, la collectivité peut être indemnisée de tous les préjudices subis, y compris de la perte d’usage du bien, conformément à l’article L. 2123-6 du CGPPP.
Compléments
Les personnes publiques peuvent transférer entre elles la gestion d’immeubles de leur domaine public pour permettre au bénéficiaire de les gérer conformément à leur affectation, en vertu de l’article L. 2123-3 du CGPPP.
Le transfert de gestion est en principe gratuit, mais la personne publique propriétaire est indemnisée s’il entraîne des dépenses ou une privation de revenus, conformément notamment à l’article L. 2123-6 du CGCT.
La personne publique propriétaire peut modifier l’affectation de l’immeuble et mettre fin au transfert de gestion, mais elle doit indemniser le gestionnaire du préjudice causé par cette fin.
Le Conseil d’État a consacré les mutations domaniales dans l’arrêt Ville de Paris du 16 juillet 1909, puis confirmé cette théorie dans l’arrêt Commune de Proville du 23 juin 2004.
Lorsqu’une expropriation inclut une dépendance du domaine public d’une collectivité, l’arrêté de cessibilité transfère sa gestion au bénéficiaire de la déclaration d’utilité publique, sans transférer sa propriété.
📌 Lorsqu’une expropriation est en cause, l’État peut choisir entre les mutations domaniales et le transfert de gestion prévu pour l’expropriation, ce dernier ouvrant droit à une indemnisation plus étendue.
Intérêt général → mutation domaniale unilatérale.
★ À maîtriser
📌 Avant le CGPPP, l’interdiction des servitudes sur le domaine public concernait les servitudes légales comme les servitudes conventionnelles, mais une servitude antérieure pouvait subsister si elle était compatible avec l’affectation du bien.
Les aisances de voirie sont des servitudes reconnues uniquement aux riverains des voies publiques.
Les aisances de voirie comprennent principalement : le droit d'accès, le droit de vue, le droit d'égout, le droit d'écoulement des eaux sur les voies publiques, le droit de charger et de décharger des marchandises pour les personnes habitant le long d'une voie publique
Les riverains peuvent protéger leur libre accès à la voie publique par le référé liberté prévu à l'article L. 521-2 du Code de justice administrative, car cet accès constitue une liberté fondamentale, accessoire du droit de propriété.
📌 Depuis le CGPPP, les servitudes antérieures ou postérieures à l'incorporation d'un bien au domaine public sont autorisées si elles sont compatibles avec l'affectation du bien, conformément notamment à l'article L. 2122-4.
Compléments
📌 Lorsqu’un bien grevé d’une servitude entre dans le domaine public, le juge administratif apprécie la compatibilité de la servitude avec l’affectation du bien, tandis que le juge judiciaire vérifie son existence et son antériorité.
📌 Le bénéficiaire d’une servitude préexistante déclarée incompatible avec l’affectation du domaine public peut demander réparation du préjudice causé par l’incorporation du bien au domaine public.
Le 2 mars 1994, la Cour de cassation a admis l'existence des aisances de voirie au profit des seuls riverains des voies publiques dans l'arrêt Société Escota.
Le 14 mars 2011, le Conseil d'État a jugé dans l'ordonnance Commune de Galluis que le libre accès des riverains à la voie publique est une liberté fondamentale pouvant être protégée par le référé liberté.
★ À maîtriser
Les domaines protégés par un texte spécial comprennent notamment :
Les contraventions de petite voirie concernent uniquement le domaine public routier et relèvent du tribunal de police, tandis que les contraventions de grande voirie relèvent du juge administratif et ne s'appliquent qu'aux domaines protégés par un texte.
Une contravention de grande voirie doit être prévue par un texte en vertu du principe de légalité des délits et des peines posé à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Le préfet est en principe tenu d'engager les poursuites pour contravention de grande voirie, sauf si un autre intérêt général, notamment les nécessités d'ordre public, le justifie; il ne peut s'en dispenser pour de simples convenances administratives.
La contravention de grande voirie entraîne la remise en état du domaine, en nature ou par paiement, éventuellement sous astreinte; cette action domaniale est imprescriptible.
Compléments
📌 Pour les contraventions de petite voirie, le parquet est tenu d'engager les poursuites, sauf si un autre intérêt général, notamment des nécessités d'ordre public, le justifie.
La contravention de petite voirie est punie d'une amende pouvant atteindre le maximum d'une contravention de cinquième classe, sans peine privative de liberté, et le responsable doit aussi réparer l'atteinte matériellement ou par le versement d'une indemnité à la personne publique propriétaire.
Les contraventions de grande voirie sanctionnent les atteintes à l'intégrité matérielle du domaine public ou les actes qui gênent son affectation, commis par toute personne privée ou publique sauf l'État.
La procédure d'une contravention de grande voirie comprend les étapes suivantes :
Le 23 février 1979, le Conseil d'État a posé l'obligation de poursuivre les contraventions de grande voirie dans l'arrêt Ministre de l'équipement contre association Les Amis des chemins de la ronde.
Le 30 septembre 2005, dans l'arrêt Cacheux, le Conseil d'État a confirmé l'obligation de poursuite tout en admettant qu'un intérêt général puisse justifier le refus du préfet, notamment lorsque Total s'était engagé à remettre en état le domaine pollué et à indemniser l'État après le naufrage de l'Erika en 1999.
Peut être poursuivie pour contravention de grande voirie la personne ayant commis l'infraction, celle pour le compte de laquelle l'action a été commise ou celle qui garde l'objet à l'origine de la contravention.
La contravention de grande voirie peut aussi entraîner une amende de 1 500 euros ou de 3 000 euros en cas de récidive, multipliée par cinq pour les personnes morales, sous réserve de textes spéciaux prévoyant des amendes plus élevées.
Le 25 octobre 2017, le Conseil d'État a jugé dans l'arrêt Margollé que le juge administratif peut moduler l'amende selon la gravité des faits, dans la limite du plafond fixé par les textes.
La petite voirie relève du juge judiciaire ; la grande voirie, du juge administratif.
★ À maîtriser
📌 L'occupation privative avec emprise modifie le sol et relève d'une permission de voirie, tandis que l'occupation sans emprise relève d'un permis de stationnement.
En cas d'occupation privative avec emprise au sol, le gestionnaire du domaine est compétent pour délivrer l'autorisation; en l'absence d'emprise, cette compétence appartient à l'autorité de police de la circulation.
Toute occupation privative du domaine public nécessite une autorisation expresse délivrée par l'autorité compétente, conformément à l'article L. 2122-1 du CGPPP.
Une convention d’occupation du domaine public ne peut être tacite : l’occupation effective, même tolérée et assortie du paiement de redevances, ne suffit pas à établir des relations contractuelles et la convention doit être écrite.
Depuis l’arrêt Société prest’air du 19 septembre 2015, les autorisations et conventions d’occupation privative sont cessibles avec l’accord du gestionnaire. - Conseil d'État
L’occupation du domaine public est temporaire, et le titre d’occupation est précaire et révocable en vertu des articles L. 2122-2 et L. 2122-3 du CGPPP.
Pour une activité économique exercée sur le domaine public, le titre doit fixer une durée permettant l’amortissement des investissements et une rémunération équitable et suffisante des capitaux, sans restreindre la concurrence au-delà du nécessaire ; en dehors de ce cas, l’absence de durée expresse ne rend pas le titre illégal.
La personne publique peut mettre fin avant terme à l’occupation pour faute de l’occupant ou pour motif d’intérêt général ; en cas de faute, aucune indemnité n’est due, mais les investissements utiles à l’administration et non amortis sont remboursés, dans le respect du contradictoire et des droits de la défense.
Pour la résiliation d’un contrat d’occupation sans droits réels fondée sur l’intérêt général, l’arrêt Société Jonathan loisirs du 31 juillet 2009 reconnaît l’indemnisation de l’ensemble du préjudice, sauf clause contraire ; cette solution ne s’applique pas aux autorisations unilatérales. - Conseil d'État
Compléments
Le 21 mars 2003, le Conseil d'État a censuré dans l'arrêt Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux un régime d'autorisation tacite d'occupation du domaine public routier par des opérateurs de télécommunications.
Le 19 juin 2015, le Conseil d'État a rappelé dans l'arrêt Société immobilière du port de Boulogne que nul ne peut occuper une dépendance du domaine public sans titre l'y habilitant.
Selon l’arrêt Munoz du 10 mai 1989, une autorisation unilatérale d’occupation privative était personnelle et ne pouvait être transmise ou cédée sans l’accord de l’administration, sauf disposition législative contraire. - Conseil d'État
Le titulaire d’une autorisation délivrée sans sélection préalable peut demander à l’autorité si elle agréera une personne déterminée pour la durée restant à courir ; ce mécanisme ne s’applique pas aux titres délivrés après publicité et mise en concurrence.
L’occupant du domaine public ne dispose pas d’un droit automatique au renouvellement ; selon l’arrêt Commune de Port-vendres du 25 janvier 2017, le refus doit toutefois reposer sur un motif d’intérêt général apprécié au regard des contraintes de l’occupant et de la meilleure utilisation du domaine. - Conseil d'État
Faute de l’occupant : pas d’indemnité ; intérêt général : indemnisation du contrat
★ À maîtriser
Le recours contre une autorisation unilatérale est un recours pour excès de pouvoir, tandis que la contestation d’un contrat relève du recours de plein contentieux en contestation de sa validité.
L’arrêt Million et Marais du 3 novembre 1997 reconnaît la compétence du juge administratif pour vérifier que les autorisations domaniales respectent le droit de la concurrence. - CE
Une autorisation d’occupation domaniale ne doit pas créer ou renforcer une situation anticoncurrentielle, notamment par un abus de position dominante ; la durée des droits exclusifs et les avantages accordés doivent être justifiés et limités.
Le droit de la concurrence interdit notamment les ententes, les abus de position dominante et les prix prédateurs, tandis que le droit de la commande publique impose, dans les cas prévus, publicité et mise en concurrence préalables.
Depuis l’ordonnance du 19 avril 2017, une occupation domaniale à vocation économique est soumise à une sélection préalable et à une publicité, sauf exception prévue par le CGPPP ; une activité économique est une offre de biens ou de services sur un marché, même non lucrative.
Lorsqu’une occupation économique répond à un besoin de la personne publique, le contrat relève du régime des marchés ou concessions ; lorsque l’occupant exerce une activité qui lui est propre, la procédure domaniale du CGPPP s’applique, y compris aux autorisations unilatérales.
L’occupation privative du domaine public donne en principe lieu au paiement d’une redevance, contrairement à l’utilisation collective, qui est en principe gratuite.
Selon l’article L. 2125-3 du CGPPP, la redevance tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire par l’occupation privative du domaine public.
L’ouvrage public doit être immobilier et construit : les biens naturels non aménagés, les biens meubles et les éléments non rattachés au sol ne satisfont pas ces critères.
Un ouvrage appartenant à une personne publique doit être affecté à une utilité publique, soit à l’usage direct du public, soit à un service public administratif ou industriel et commercial.
Compléments
📌 Les autorisations unilatérales et contractuelles sont toutes deux des actes administratifs, mais seules les autorisations unilatérales se divisent en permissions de voirie et permissions de stationnement.
📌 Les sous-contrats domaniaux conclus par un concessionnaire ou un délégataire de service public sont administratifs ; ils le sont aussi lorsque l’occupant agit comme mandataire d’une personne publique, tandis que les autres relèvent du juge judiciaire.
La procédure simplifiée de publicité minimale s’applique notamment aux occupations de courte durée, que la circulaire du 22 juillet 2019 entend comme inférieures à quatre mois, aux activités sans nombre limité d’autorisations et aux manifestations d’intérêt spontanées après vérification de l’absence d’intérêt concurrent.
L’article L. 2125-1 du CGPPP prévoit notamment des exceptions à la redevance pour les radars de l’État sur le domaine routier des collectivités, les occupations naturellement nécessaires à des travaux ou ouvrages de service public gratuits pour tous, et celles qui contribuent directement à la conservation du domaine.
L’absence de redevance concerne aussi certaines occupations par une association à but non lucratif concourant à l’intérêt général, celles qui facilitent l’exécution d’un contrat de commande publique, certaines occupations liées aux transports ferroviaires ou par tramway, et celles liées au maintien de la paix ou de l’ordre public.
★ À maîtriser
Un bien appartenant à une personne privée est un ouvrage public s’il est affecté à l’usage direct du public et qu’une personne publique en assure l’entretien, la gestion et la surveillance.
Un ouvrage appartenant à une personne privée est un ouvrage public lorsqu’il est directement affecté à une mission de service public.
Les notions de propriété publique, de domaine public et d’ouvrage public sont autonomes et ne recouvrent pas nécessairement les mêmes biens.
Compléments
Le 30 mai 1947, le Conseil d’État a reconnu qu’un bien privé affecté à l’usage direct du public et entretenu, géré et surveillé par une personne publique peut être un ouvrage public dans l’arrêt Ville de Rueille. - Conseil d'Etat, trente mai mille
Les voies privées ouvertes à la circulation générale sont fréquemment qualifiées d’ouvrages publics lorsque les communes en assurent l’entretien, la gestion et la surveillance.
La qualification d’un ouvrage privé directement affecté à une mission de service public est illustrée par l’arrêt du Tribunal des conflits du 12 avril 2010, ERDF contre Michel, et par l’avis du Conseil d’État du 29 avril 2010, monsieur et madame Beligot.
Des conduites de gaz construites par une société pour son propre compte, sans mission de service public, ont été qualifiées d’ouvrages privés malgré leur implantation dans le lit d’une rivière du domaine public dans l’arrêt Préfet de la Moselle contre société centrale sidérurgique de Richemont et société Guerling concern du 11 octobre 1993. - tribunal des conflits, onze octobre mille
📌 Un bien désaffecté qui n’a pas été déclassé peut rester dans le domaine public tout en étant regardé comme un ouvrage privé faute d’affectation à l’utilité publique.
Une route appartenant à une personne publique, affectée à la circulation générale et ayant fait l’objet d’un aménagement indispensable peut être un ouvrage public dans une forêt relevant du domaine privé, comme l’illustre l’arrêt ONF contre demoiselles Dupuy du 28 septembre 1988. - Conseil d'Etat, vingt-huit septembre
Les chemins ruraux appartiennent au domaine privé tout en constituant des ouvrages publics parce qu’ils sont affectés à l’usage direct du public.
Les immeubles publics affectés à un service public mais sans aménagement particulier, notamment des immeubles de bureaux, peuvent être des ouvrages publics relevant du domaine privé.
Les biens du domaine public naturel et les biens du domaine public mobilier ne sont pas des ouvrages publics, respectivement parce qu’ils ne résultent pas d’un travail humain et parce qu’ils ne sont pas immobiliers.
Un ouvrage peut relever de la propriété privée tout en étant un ouvrage public s’il est directement affecté à une mission de service public, accessoire d’un ouvrage public, ou affecté à la circulation générale avec entretien, gestion et surveillance par une personne publique.
★ À maîtriser
📌 La victime d’un dommage permanent causé par un ouvrage public peut engager une responsabilité sans faute fondée sur la rupture d’égalité devant les charges publiques.
📌 La victime doit établir le lien de causalité entre l’ouvrage public et le dommage ainsi que le caractère anormal et spécial de son préjudice.
Compléments
📌 Les dommages corporels et matériels sont toujours jugés anormaux, tandis que les troubles de jouissance et la dépréciation d’un bien le sont rarement.
Une diminution d’ensoleillement due à un immeuble haut respectant les règles d’urbanisme et dont la hauteur n’a rien d’exceptionnel n’ouvre pas droit à indemnisation.
Un bruit diurne et nocturne supérieur à 80 décibels causé par un chenil, rendant une propriété impropre à sa destination, peut ouvrir droit à indemnisation.
Une perte d’activité de 8,5 % n’a pas été indemnisée, tandis qu’une perte de 50 % subie par un boulanger à la suite de la construction d’un barrage a été indemnisée.
📌 La perte de clientèle liée à la modification du tracé d’une route n’est traditionnellement pas indemnisée, sauf si elle entraîne la fermeture complète de l’entreprise.
★ À maîtriser
Depuis l’arrêt du 11 février 2015, les modifications de la circulation générale ouvrent droit à indemnisation lorsqu’elles interdisent ou rendent excessivement difficile l’accès des riverains à la voie publique. - CE
Pour un dommage accidentel subi par un usager d’un ouvrage public, le défaut d’entretien normal est présumé et la personne publique doit prouver qu’elle a normalement entretenu l’ouvrage.
Le tiers à un ouvrage public, qui ne l’utilise pas et lui est entièrement étranger, peut engager la responsabilité sans faute de la personne publique en prouvant un préjudice et un lien de causalité, sans devoir établir un préjudice anormal et spécial.
Pour les dommages causés par des travaux publics, les participants rémunérés relèvent d’une responsabilité pour faute prouvée, tandis que les collaborateurs occasionnels non rémunérés relèvent du régime administratif classique.
L’occupant privatif du domaine public est indemnisé si les travaux servent un intérêt autre que celui de la dépendance occupée, ou s’ils servent l’intérêt de cette dépendance mais sont réalisés dans des conditions anormales ou contrairement à sa destination.
Le tiers victime de travaux publics relève d’une responsabilité sans faute fondée sur la rupture de l’égalité devant les charges publiques et doit prouver un préjudice anormal et spécial ainsi qu’un lien de causalité avec les travaux.
Compléments
📌 Pour les dommages permanents liés aux modifications de la circulation générale, seules la faute de la victime et la force majeure exonèrent la personne publique ; le fait du tiers n’est pas exonératoire.
📌 Pour les dommages accidentels d’un usager, la force majeure et la faute de la victime exonèrent la personne publique, mais le fait du tiers ne l’exonère pas.
📌 La responsabilité pour faute prouvée des participants aux travaux publics est subsidiaire : elle ne s’applique que si la victime ne peut être indemnisée par son contrat de travail ou par la législation sur les accidents du travail.
Le 27 novembre 1970, le Conseil d’État a considéré que le maire bénévole réalisant des travaux de nivellement sur un terrain de sport municipal était un collaborateur occasionnel et non un participant aux travaux publics. - CE
Le 1er février 2012, l’arrêt SA RTE EDF transport a posé les deux conditions alternatives d’indemnisation de l’occupant privatif du domaine public victime de travaux publics. - CE
Usager : faute présumée ; tiers : responsabilité sans faute
★ À maîtriser
📌 La préemption suppose que le propriétaire ait spontanément mis son bien en vente et substitue un acquéreur à l’acquéreur envisagé, tandis que l’expropriation transfère le bien sans volonté de vendre du propriétaire.
📌 Les immeubles du domaine privé des personnes publiques peuvent être expropriés, contrairement aux immeubles de leur domaine public, protégés par le principe d’inaliénabilité.
Compléments
L’ordonnance du 23 octobre 1958 a fixé le régime de l’expropriation, ensuite codifié dans le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique par l’ordonnance du 6 novembre 2014 et son décret d’application du 26 décembre 2014.
La confiscation est une sanction sans transfert de propriété ni indemnisation, tandis que l’expropriation transfère autoritairement la propriété contre indemnisation.
La réquisition permet l’usage temporaire et forcé d’un bien meuble ou immeuble en situation d’urgence, tandis que l’expropriation transfère définitivement la propriété d’un immeuble.
La nationalisation porte principalement sur des actions, donc des biens meubles, tandis que l’expropriation ne porte que sur des immeubles et des droits réels immobiliers.
La nationalisation et l’expropriation exigent une utilité publique et une indemnisation préalable et juste, conformément à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
Le 21 novembre 1884, l’arrêt Conseil de fabrique de l’église Saint-Nicolas des champs a posé l’interdiction d’exproprier les biens du domaine public. - CE, Conseil de fabrique de l'église Saint-Nicolas des champs
📌 Une collectivité territoriale ne peut prendre l’initiative d’une expropriation que pour un intérêt public local et dans le cadre de ses compétences, et un établissement public doit respecter le principe de spécialité.
📌 Une personne privée peut bénéficier d’une expropriation sans l’avoir initiée si un texte le prévoit ou si elle poursuit un but d’intérêt général.
Préemption : vente volontaire ; expropriation : transfert forcé
★ À maîtriser
🔄 Le contrôle de l’utilité publique comporte trois étapes :
Une opération d’expropriation peut conserver un intérêt général même si elle profite aussi à une personne privée ; le détournement de pouvoir suppose qu’elle poursuive uniquement un but d’intérêt privé.
L’expropriation est nécessaire si le projet ne peut être réalisé dans des conditions équivalentes sans exproprier, notamment à partir des terrains déjà détenus par l’expropriant.
Lors du contrôle du bilan, le juge annule la déclaration d’utilité publique lorsque les inconvénients de l’opération sont excessifs par rapport à ses avantages.
Compléments
📌 Le juge administratif contrôle la légalité externe et interne de la déclaration d’utilité publique et de l’arrêté de cessibilité, notamment la compétence, la procédure d’enquête, l’impartialité du commissaire enquêteur et l’accès du public au dossier.
📌 Le juge ne sanctionne pas les irrégularités procédurales non substantielles qui n’ont influencé ni la sincérité de l’information du public ni le sens de la décision, et il peut régulariser certains vices de légalité externe.
Le 9 juillet 2021, l’arrêt Commune de Gravel a admis la régularisation de vices de légalité externe affectant une déclaration d’utilité publique. - CE
Le 19 octobre 2012, l’arrêt Commune de Levallois-Perret a formulé les étapes du contrôle de l’utilité publique, dont la vérification de la nécessité de l’expropriation. - CE
Le 20 juillet 1971, l’arrêt Ville de Sochaux a jugé qu’une déviation routière pouvait servir l’intérêt général malgré l’avantage économique procuré à une société, car elle favorisait aussi la circulation publique et le développement de l’économie régionale. - CE
Pour écarter la nécessité de l’expropriation, les autres terrains disponibles doivent permettre un projet identique en termes quantitatifs et qualitatifs.
Les inconvénients pris en compte dans le bilan peuvent être :
Le 28 mai 1971, l’arrêt Ville Nouvelle Est a consacré le contrôle du bilan et jugé qu’un projet de ville nouvelle et d’établissement universitaire restait d’utilité publique malgré la disparition d’une centaine de maisons d’habitation. - CE
Intérêt général → nécessité → bilan
★ À maîtriser
Le contrôle du bilan conduit le plus souvent le juge administratif à refuser l’annulation de la déclaration d’utilité publique, mais il peut inciter l’administration à prévenir les inconvénients du projet par des mesures protectrices.
Le 12 avril 2013, dans l’arrêt Association coordination interrégionale STOP THT, le Conseil d’État impose à l’autorité administrative, malgré les incertitudes scientifiques, d’évaluer les risques et de prendre des précautions permettant d’éviter le dommage.
📌 Le juge administratif ne contrôle pas le choix entre plusieurs tracés ou projets de transport, question d’opportunité, mais il contrôle si l’administration pouvait réaliser le projet sur un terrain dont elle disposait déjà, au titre de la nécessité de l’expropriation.
La procédure de droit commun de l’expropriation comprend une phase administrative suivie d’une phase judiciaire.
🔄 L’enquête publique suit ces étapes :
L’avis défavorable de l’enquêteur ne lie pas l’autorité qui décide de la déclaration d’utilité publique, mais impose à une collectivité territoriale ou à une intercommunalité de réitérer sa demande par une délibération motivée et permet au juge des référés de suspendre l’opération en cas de doute sérieux sur sa légalité, sans condition d’urgence.
La déclaration d’utilité publique doit être adoptée au plus tard un an après la clôture de l’enquête publique, et le délai de réalisation qu’elle fixe ne peut dépasser cinq ans lorsqu’elle est prise par arrêté préfectoral ou ministériel.
La déclaration d’utilité publique rend l’expropriation possible sans l’imposer ; après un an à compter de sa publication, le propriétaire peut mettre en demeure la collectivité bénéficiaire d’acquérir son terrain dans un délai de deux ans.
Compléments
Le 28 mars 1997, le Conseil d’État, en assemblée, annule pour la première fois une déclaration d’utilité publique en raison du coût excessif de l’opération, dans l’arrêt Association contre le projet de l’autoroute Transchablésienne.
Le 10 juillet 2006, dans l’arrêt Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte-Croix des lacs et sites du Verdon, le Conseil d’État annule une déclaration d’utilité publique en raison de l’atteinte portée à l’environnement par des lignes à haute tension traversant les gorges du Verdon.
Le 9 juillet 2018, dans l’arrêt Commune de Villiers-le-Bâcle, le Conseil d’État contrôle que les mesures d’évitement, de réduction et de compensation prévues dans l’étude d’impact répondent aux risques de l’opération.
L’enquête préalable met à la disposition du public un dossier comprenant notamment une notice explicative, une estimation des dépenses, des plans, une étude d’impact lorsque le projet a des incidences notables sur l’environnement ou la santé, et une évaluation socioéconomique pour les grands projets d’infrastructures de transport.
📌 La déclaration d’utilité publique peut être prise par arrêté préfectoral, par arrêté ministériel pour certains projets nationaux, ou par décret en Conseil d’État pour certaines opérations particulières, notamment la création d’une autoroute ou d’un aérodrome de catégorie A.
📌 L’enquête parcellaire identifie contradictoirement les parcelles et leurs propriétaires ; elle aboutit à l’arrêté de cessibilité, qui précise les parcelles ou droits réels immobiliers à exproprier et l’identité des propriétaires.
Enquête préalable → DUP → enquête parcellaire → cessibilité
★ À maîtriser
Le 24 avril 2003, dans l’arrêt Yvon contre France, la Cour européenne des droits de l’homme condamne la France pour atteinte à l’égalité des armes liée à la présence du commissaire du gouvernement devant le juge de l’expropriation.
Le juge de l’expropriation prononce le transfert de propriété si les actes administratifs nécessaires ont été pris et ne sont pas caducs, mais il ne contrôle ni leur légalité ni l’opportunité de l’opération, qui relèvent du juge administratif.
L’ordonnance d’expropriation transfère la propriété dès son prononcé, mais l’expropriant ne peut prendre possession du bien qu’après paiement de l’indemnité préalable.
L’indemnité d’expropriation couvre l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain, notamment la perte de revenus locatifs, de clientèle, de l’outil de travail et les frais de remploi, mais exclut les préjudices hypothétiques, indirects et moraux.
Lorsque le bien exproprié n’a pas reçu la destination prévue par la déclaration d’utilité publique dans les cinq ans, l’ancien propriétaire peut demander au juge judiciaire sa rétrocession au prix correspondant à sa valeur au moment de la restitution ; si la rétrocession est impossible, il a droit à une indemnité.
Compléments
📌 Le décret du 13 mai 2005 impose au commissaire du gouvernement de communiquer ses conclusions aux parties au moins huit jours avant l’ordonnance, lui interdit de parler en dernier et supprime l’obligation pour le juge de motiver spécialement sa décision lorsqu’il s’écarte de son avis.
📌 En cas d’expropriation partielle laissant au propriétaire un reliquat inutilisable dans des conditions normales, celui-ci peut demander l’acquisition de l’ensemble de son bien dans les quinze jours de la notification faite pour fixer l’indemnité.
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