Fiche de révision : Droit budgétaire et finances publiques

📋 Plan du Cours

1. Consentement à l’impôt
2. Évolution du droit budgétaire malgache
3. Notion et contenu du budget public
4. Lois de finances de l’État
5. Charges du budget général
6. Comptes particuliers et fonds de contre-valeur
7. Dette publique et cadre V
8. Plan comptable des opérations publiques
9. Élaboration et vote des lois de finances
10. Techniques budgétaires et crédits
11. Annexes budgétaires et loi rectificative
12. Comptes publics et contrôles
13. Analyse économique et financière
14. Perspectives économiques pour 2011
15. Objectifs des finances publiques
16. Échanges extérieurs et calcul du PIB
17. Contrôles politique et administratif
18. Contrôle juridictionnel et assistance

📅 Repères chronologiques

1. 4 juillet 1776La Déclaration d’indépendance des colonies américaines rejette toute taxe destinée à lever un revenu sans leur consentement.
2. 1963La création du Trésor public malgache entraîne l’abrogation de la loi budgétaire de 1959 et son remplacement par la loi n° 63-015.
3. 1992les fonds de contre-valeur, auparavant gérés hors du budget, ont été intégrés au budget de l’État par la création d’un cadre budgétaire spécifique

📖 1. Consentement à l’impôt

★ À maîtriser

• En Europe, les finances publiques apparaissent avec la distinction entre les finances du roi et celles du royaume, lorsque les tâches d’intérêt général, notamment la défense, entraînent des charges importantes et permanentes.

📌 Pour financer le royaume, le roi recourt à l’emprunt, qui entraîne le remboursement du capital et le paiement des intérêts, ainsi qu’à l’impôt, financièrement plus avantageux mais politiquement contraint par le consentement des seigneurs.

• La résistance des seigneurs à l’établissement d’un impôt permanent et à la création de nouveaux impôts est à l’origine du principe du consentement à l’impôt.

• La Grande Charte de 1215 reconnaît que le consentement du Parlement est nécessaire pour toute levée extraordinaire d’impôt, sauf certaines aides exceptionnelles.

• La Pétition des droits de 1628 affirme qu’un nouvel impôt requiert le consentement du Parlement et que l’autorisation de percevoir les impôts est provisoire.

• Le Bill of Rights de 1688 consacre l’illégalité d’une levée d’argent pour la Couronne sans le consentement du Parlement ou au-delà des modalités qu’il a autorisées.

• La Déclaration affirme trois principes financiers :

  • la nécessité d’une contribution publique répartie selon les facultés de chacun
  • le contrôle citoyen des recettes et des dépenses
  • la responsabilité des agents publics

• La Constitution française de 1791 confie à l’Assemblée nationale l’autorisation des recettes et des dépenses, le contrôle des dépenses et la réception des comptes, tandis que l’exécutif met en œuvre l’autorisation budgétaire.

Compléments

• En France, les États généraux proclament le principe du vote de l’impôt en 1314, répriment les receveurs du roi en 1381, puis autorisent le roi à lever librement des aides en cas d’urgence en 1426.

• La Constitution de 1791 prévoit que l’autorisation budgétaire en matière de recettes est annuelle.

📖 2. Évolution du droit budgétaire malgache

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de finances de 1959 : Selon l’article 1er de la loi n° 59.001, une loi de finances détermine la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État.
• Comptes particuliers du Trésor : Selon l’article 16 de la loi n° 63-015, les comptes particuliers du Trésor retracent les dépenses temporaires de l’État génératrices de créances recouvrables et les recettes correspondant à leur recouvrement.

★ À maîtriser

• La loi malgache n° 59.001 du 23 septembre 1959, relative aux lois budgétaires, a été élaborée en référence à l’ordonnance française du 2 janvier 1959 et adaptée aux institutions et à l’économie malgaches.

📌 L’universalité budgétaire comprend la non-affectation, selon laquelle l’ensemble des recettes finance l’ensemble des dépenses, et la non-compensation, selon laquelle recettes et dépenses sont imputées sans compensation.

• Les principes retenus sont :

  • l’unité
  • l’universalité
  • l’annualité
  • la spécialité des crédits

• La LOLF fixe son entrée en vigueur au 1er janvier 2005 et étend aux collectivités territoriales et aux établissements publics l’obligation d’élaborer et de gérer leur budget selon les principes de gestion des finances publiques.

Compléments

📌 La loi n° 59.002 de 1959 régit les budgets provinciaux, tandis que la loi n° 59.001 ne traite pas ces budgets et concerne les budgets communaux dans le cadre fixé par une ordonnance de 1960.

📌 La loi n° 59.001 ne prend en compte que l’équilibre financier, sans évoquer les dimensions économiques de la loi de finances.

• La loi distingue trois catégories :

  • la loi de finances de l’année
  • les lois rectificatives
  • la loi de règlement

• Les comptes prévus sont :

  • les comptes budgétaires
  • les comptes des budgets annexes
  • les comptes spéciaux du Trésor
  • les comptes de trésorerie

• La loi n° 59.001 classe les ressources permanentes de l’État en ressources fiscales et ressources non fiscales, notamment les produits des amendes et les revenus du domaine.

• Selon l’article 4 de la loi n° 59.001, l’autorisation de percevoir les ressources publiques porte sur celles de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics.

• Les charges permanentes comprennent :

  • les dépenses ordinaires
  • les dépenses en capital
  • les dépenses des budgets annexes
  • les dépenses diverses

📌 Selon l’article 7 de la loi n° 59.001, les dépenses ordinaires distinguent les crédits applicables aux services votés des autorisations nouvelles, tandis que les dépenses en capital distinguent les autorisations de programme des crédits de paiement.

• L’article 11 de la loi n° 59.001 regroupe dans le Budget général, pour une année civile, les comptes décrivant toutes les ressources et charges permanentes de l’État.

📖 3. Notion et contenu du budget public

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget public : Acte qui prévoit et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges d’une personne morale de droit public.
• Programme budgétaire : Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une ou plusieurs actions cohérentes relevant d’un même ministère, assorties d’objectifs précis, de résultats attendus et d’une évaluation.

★ À maîtriser

• L’article 9 de la LOLF regroupe les crédits du Budget général par missions, chaque mission comprenant des programmes qui mettent en œuvre une politique publique définie.

📌 L’autorisation budgétaire est préalable à l’exécution, contrairement à une régularisation, une ratification ou une approbation postérieure.

📌 En matière de recettes, l’autorisation budgétaire impose notamment la perception des recettes fiscales et interdit les recettes non autorisées sous peine de concussion, tandis qu’en matière de dépenses elle conditionne l’exécution de la dépense.

• Le budget est généralement annuel et se réfère à l’année civile, qui constitue l’exercice budgétaire.

• Selon l’article 5 de la LOLF, les ressources et les charges de l’État comprennent les opérations budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie.

Compléments

📌 La prévision budgétaire détermine à l’avance les ressources et les charges et relève des techniques économiques et financières plutôt que du domaine juridique.

• Selon l’exposé des motifs de la loi de finances pour 2011, le taux de pression fiscale retenu est de 10,5 %.

📌 Seule une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission.

📌 La budgétisation par programme identifie les missions correspondant aux politiques publiques, contrairement au budget de moyens évoqué comme son terme de comparaison.

• L’organe délibérant adopte le projet de budget élaboré et présenté par l’organe exécutif.

• Certains établissements publics peuvent faire coïncider leur exercice budgétaire avec un cycle d’exploitation, comme les anciennes caisses de stabilisation des prix des produits dont l’exercice suivait la campagne agricole.

• Le budget public concerne l’État et ses démembrements, notamment les collectivités territoriales décentralisées et les établissements publics.

💡 Astuce mémo

Prévoir les recettes et charges, mais ne les exécuter qu’après autorisation

📖 4. Lois de finances de l’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de finances de l’année : Acte de prévision et d’autorisation préalable qui exprime l’idée de budget.

★ À maîtriser

📌 Les ressources budgétaires ont un caractère définitif, comme les ressources fiscales, tandis que les ressources de trésorerie ont un caractère temporaire, comme les emprunts publics et les avances de la Banque Centrale à l’État.

📌 Les charges budgétaires ont un caractère définitif, comme la solde des fonctionnaires et les subventions, tandis que les charges de trésorerie ont un caractère temporaire, comme les prêts et les avances du Trésor.

• Selon l’article 9 de la LOLF, les crédits ouverts par les lois de finances pour les charges du Budget Général de l’État sont regroupés par mission relevant d’un ou de plusieurs services ou ministères, c’est-à-dire par politique publique.

📌 Selon l’article 2 de la LOLF, seules les lois de finances rectificatives peuvent modifier en cours d’année les dispositions de la loi de finances de l’année.

📌 La loi de règlement constate les résultats définitifs d’exécution de la loi de finances de l’année et, éventuellement, des lois rectificatives, tandis que la loi de finances de l’année prévoit et autorise les opérations à venir.

• La loi de règlement constate les recettes encaissées et les dépenses ordonnancées, approuve les écarts entre résultats et prévisions, peut ratifier les ouvertures de crédits par décrets d’avances et approuver les dépassements de crédits dus à la force majeure.

Compléments

• Le budget détermine le montant des ressources et des charges, et l’évaluation des ressources est faite en fonction de l’importance de l’organisme public.

• L’équilibre de la loi de finances est matérialisé dans un tableau d’équilibre et s’inscrit dans un cadre plus large appelé équilibre macro-économique.

• Selon l’article 2, ont le caractère de loi de finances la loi de finances de l’année et les lois rectificatives, la loi de règlement ainsi que les lois prévues aux articles 20, 49 et 50.

📌 En principe, les recettes et dépenses supplémentaires prévues par un projet de loi de finances rectificative ne peuvent être exécutées qu’après son adoption.

• Le compte de résultat comprend : le déficit ou l’excédent du Budget Général et des Budgets Annexes, les profits et pertes des comptes particuliers du Trésor, la variation du solde des comptes d’emprunt, les profits ou pertes éventuels de la gestion des opérations de trésorerie

• La loi de règlement autorise le transfert du résultat de l’année au compte permanent des résultats du Trésor et peut comporter des dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement ainsi qu’à la comptabilité de l’État.

💡 Astuce mémo

La loi de l’année prévoit et autorise ; la loi de règlement constate et approuve.

📖 5. Charges du budget général

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget additionnel : Budget des démembrements publics qui apporte des modifications au budget primitif et correspond à la loi de finances rectificative.
• Dépenses courantes structurelles : Limitées dans le temps et destinées à réaliser des objectifs majeurs de redressement ou d’ajustement structurel.
• Budget annexe : Opérations financières résultant des activités de production de biens ou de prestation de services exercées à titre principal par un service de l’État dépourvu de personnalité morale.

★ À maîtriser

📌 Le budget primitif des démembrements publics correspond à la loi de finances de l’année, car il est adopté avant l’exercice budgétaire.

• Les charges budgétaires de l’État comprennent :

  • les intérêts de la dette publique
  • les dépenses courantes de solde
  • les dépenses courantes hors solde
  • les dépenses courantes structurelles
  • les dépenses d’investissement
  • les dépenses courantes exceptionnelles
  • les dépenses d’opérations financières

• Les dépenses courantes de solde comprennent les rémunérations d’activité des fonctionnaires civils et militaires, les cotisations et contributions sociales, les prestations sociales et les allocations de solde ; elles correspondent au compte 60 du PCOP.

• Les dépenses courantes hors solde comprennent :

  • les achats de biens et de services
  • les charges permanentes
  • les impôts, droits et taxes
  • les transferts et subventions
  • les charges financières

• Les dépenses d’investissement comprennent les dépenses pour immobilisations corporelles ou incorporelles de l’État, réalisées directement par l’État ou avec son aide.

• Les budgets annexes font partie du budget de l’État, mais figurent dans un cadre distinct et ne disposent pas de personnalité morale, contrairement aux collectivités territoriales décentralisées et aux établissements publics.

• Les budgets annexes retracent des recettes et dépenses d’exploitation, des dépenses d’investissement et des ressources spéciales affectées ; leurs crédits peuvent être majorés par arrêté ministériel si des recettes supplémentaires rétablissent l’équilibre financier, sous réserve de ratification par la plus proche loi de finances.

📌 Les ressources d’exploitation d’un budget annexe sont des recettes courantes provenant de la production de biens ou de services, tandis que les ressources spéciales affectées sont attribuées à un programme déterminé.

📌 Les fonds hors budget échappent à l’annualité budgétaire et leur reliquat est reporté à l’année suivante, tandis que les crédits budgétaires non utilisés sont annulés à la fin de l’exercice.

Compléments

• Les dépenses d’opérations financières comprennent les prêts et avances ainsi que les dépenses de participations financières.

• Les dépenses d’exploitation d’un budget annexe sont des dépenses courantes comprenant les dépenses de solde et les autres dépenses courantes, tandis que ses dépenses d’investissement portent sur des immobilisations de la classe 2 du PCG ou du PCOP.

• Les fonds hors budget comprennent : le fonds d’approvisionnement pour acheter les matières premières, le fonds de réserve constitué par les résultats successifs, le fonds d’amortissement pour la dépréciation de l’actif non courant, le fonds de provision pour pertes de valeur

📖 6. Comptes particuliers et fonds de contre-valeur

🔑 Notions clés & Définitions

• Comptes particuliers du Trésor : Comptes ouverts dans les livres du Trésor pour retracer les recettes et dépenses exécutées hors du Budget général par des services publics de l’État dépourvus de personnalité morale.
• Fonds de contre-valeur : Constitué par le produit de la vente de dons en nature, rétrocédé à l’État pour financer un projet convenu avec le partenaire.
• Compte de participations : Retrace les participations financières de l’État au capital de sociétés ou d’organismes nationaux ou étrangers.

★ À maîtriser

• Les comptes particuliers du Trésor comprennent : les comptes d’affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes d’investissement sur ressources extérieures, les comptes d’avances, les comptes de prêts, les comptes de participations

• Une subvention du Budget général ne peut compléter les recettes prévisionnelles d’un compte d’affectation spéciale qu’à hauteur de 20 % au maximum.

• Pendant les trois premiers mois suivant sa création, un compte d’affectation spéciale peut présenter un découvert plafonné au quart des dépenses autorisées pour l’année ; hors de cette période, ses dépenses ordonnancées ne peuvent dépasser ses recettes.

• Les prévisions de dépenses des comptes de commerce ont un caractère évaluatif, tandis que le découvert fixé pour chacun de ces comptes a un caractère limitatif.

• Les comptes de commerce retracent des opérations industrielles ou commerciales accessoires de services de l’État sans personnalité morale ; les prêts, avances et emprunts y sont interdits sauf dérogation expresse d’une loi de finances.

• Une avance du Trésor est accordée pour une durée maximale de deux ans, tandis qu’un prêt a une durée supérieure à deux ans ; une avance non remboursée à l’échéance est consolidée en prêt.

• Le Cadre IV retrace en recettes les fonds de contre-valeur à constituer et en dépenses les dépenses de fonctionnement et d’investissement financées par ces fonds.

Compléments

• Les comptes d’investissement sur ressources d’aide extérieure retracent les dépenses d’investissements prévus par une convention et, en recettes, les provisions des organismes dispensateurs et les remboursements de dépenses effectuées par ces organismes.

📌 Pour les projets financés sur aide extérieure, l’autorisation d’engagement fixe la limite supérieure du crédit pouvant être engagé pour l’investissement, tandis que les crédits de paiement plafonnent les dépenses pouvant être ordonnancées pendant l’année au titre des engagements contractés.

📖 7. Dette publique et cadre V

★ À maîtriser

📌 Les opérations en capital de la dette comprennent l’emprunt et son remboursement en capital, tandis que les intérêts de la dette sont des charges du Budget général.

• Les procédés d’emprunt par bons du Trésor sont : les bons du Trésor sur formule, les bons du Trésor par adjudication, procédé le plus courant à Madagascar, les bons en comptes courants

• Les avances statutaires de la Banque centrale au Trésor sont plafonnées, pour un exercice, à 15 % des recettes budgétaires de l’année précédente et doivent être remboursées dans les six mois suivant la clôture de l’exercice concerné.

• Selon l’article 36 de la LOLF, les comptes d’emprunt sont ouverts distinctement pour chaque emprunt, crédités du montant initial, débités des amortissements hors intérêts et reportés d’année en année jusqu’à leur remboursement.

• Les emprunts sont contractés au nom de l’État par les ministres chargés des Finances et du Budget, et tout nouvel emprunt doit être autorisé par une loi de finances.

• Au Cadre V, les recettes comprennent les déblocages de fonds attendus au titre des emprunts et les dépenses comprennent le remboursement du capital, à l’exclusion des intérêts.

Compléments

📌 La dette nationale comprend la dette publique et la dette privée, tandis que la dette publique est contractée par des organismes publics comme l’État, les collectivités territoriales décentralisées et les établissements publics.

• L’emprunt national est un procédé exceptionnel destiné à financer un programme national et faisant appel au patriotisme.

• La dette extérieure peut être contractée auprès d’un gouvernement étranger ou d’un organisme financier international, et ses ressources peuvent financer des investissements du Budget général ou être rétrocédées à des sociétés sous forme de prêts.

💡 Astuce mémo

Le capital est retracé au cadre V ; les intérêts sont des charges du Budget général.

📖 8. Plan comptable des opérations publiques

★ À maîtriser

• Le PCOP 2006 modifié répartit les opérations publiques en classes comptables, notamment les fonds et dettes en classe 1, les immobilisations en classe 2, les stocks et en-cours en classe 3, les comptes de tiers en classe 4, les comptes financiers en classe 5, les charges en classe 6, les produits en classe 7 et les comptes spéciaux en classe 8.

• Les avances du Trésor malgache sont accordées dans la limite des crédits d’avances fixés chaque année par la loi de finances et dans les conditions prévues par l’ordonnance n° 62-075 du 29 septembre 1962.

• Le ministre des Finances peut accorder par arrêté des avances aux budgets annexes, collectivités publiques, offices, régies, établissements et organismes publics afin d’assurer l’équilibre de leur trésorerie.

• Les avances de trésorerie ordinaires doivent être remboursées au plus tard le 31 décembre de l’année où elles ont été accordées.

• Si une avance n’est pas remboursée au 31 décembre de l’année de son octroi, le ministre des Finances la consolide par arrêté, qui fixe un intérêt d’au moins 2,5 %, le remboursement intégral dans un délai maximal de deux ans et le plafond mensuel des dépenses payables par les comptables du Trésor pour le budget débiteur.

• Les avances sont plafonnées au tiers des ressources brutes annuelles prévues pour les budgets annexes et au sixième de celles prévues pour les budgets des collectivités publiques, offices, régies, établissements et organismes publics.

Compléments

• La classe 1 comprend les comptes suivants :

  • Fonds, dotations et réserves
  • Report à nouveau
  • Résultat
  • Subventions d’équipement
  • Cessions d’immobilisations corporelles
  • Provisions pour charges et passifs non courants
  • Emprunts et dettes assimilés
  • Dettes rattachées à des participations
  • Comptes de liaison
  • Différences sur réalisation d’immobilisations financières

• La classe 2 regroupe :

  • Frais de développement, de recherche et d’études
  • Immobilisations corporelles
  • Immobilisations mises en concession, en affectation ou à disposition
  • Immobilisations incorporelles en cours
  • Immobilisations corporelles en cours
  • Avances et acomptes versés sur commandes d’immobilisations
  • Participations et créances rattachées
  • Autres immobilisations financières
  • Amortissements des immobilisations
  • Pertes de valeur sur immobilisations

• La classe 3 regroupe :

  • Biens de fonctionnement général
  • Biens à usage spécifique
  • Carburants, lubrifiants et combustibles
  • Autres achats
  • En-cours de production de services
  • En-cours de production de biens
  • Stocks de produits
  • Pertes de valeur sur stocks et en-cours

• La classe 4 regroupe les comptes des fournisseurs, clients redevables, personnel, organismes sociaux, État et organismes étrangers, autres collectivités publiques, correspondants, comptabilités distinctes, comptes transitoires ou d’attente, charges ou produits constatés d’avance, provisions et pertes de valeur sur comptes de tiers.

• La classe 5 regroupe :

  • Valeurs mobilières de placement
  • Trésor, établissements financiers et assimilés
  • Instruments de trésorerie
  • Caisse
  • Régies d’avance
  • Virements internes
  • Pertes de valeur sur comptes financiers

• La classe 6 regroupe :

  • Charges de personnel
  • Achats de biens
  • Achats de services et charges permanentes
  • Dépenses d’intervention
  • Impôts et taxes
  • Transferts et subventions
  • Charges financières
  • Charges diverses
  • Dotations aux amortissements, provisions pour charges et pertes de valeur

• La classe 7 regroupe :

  • Impôts sur les revenus, bénéfices et gains
  • Impôts sur le patrimoine
  • Impôts sur les biens et services
  • Impôts sur le commerce extérieur
  • Autres recettes fiscales
  • Contributions reçues des tiers
  • Produits financiers
  • Recettes non fiscales
  • Reprises sur provisions et pertes de valeur

• La classe 8 comprend les engagements hors bilan, divisés en engagements donnés et reçus, ainsi que les valeurs inactives.

📌 L’arrêté de consolidation peut soumettre à la visa d’un contrôleur des finances les dépenses imputables au budget débiteur pendant la période d’amortissement de l’avance.

📌 Des avances peuvent être accordées à certains organismes pour des interventions économiques prioritaires ; elles portent un intérêt maximal de 2,5 % et doivent être prévues par des conventions approuvées par arrêté du ministre des Finances.

📖 9. Élaboration et vote des lois de finances

★ À maîtriser

• La préparation du projet de loi de finances se déroule sous l’autorité du Premier ministre ; le ministère chargé des Finances centralise les données, tandis que les ministères techniques identifient et évaluent leurs besoins selon leurs missions et programmes.

• Le processus administratif de préparation du budget commence en mars de l’année N, s’achève vers la fin octobre et aboutit à l’examen du projet par le Conseil du gouvernement puis le Conseil des ministres.

📌 Le projet de loi de finances de l’année N doit être déposé et distribué au plus tard le 30 octobre de l’année N−1.

• La seconde session ordinaire du Parlement, consacrée à l’adoption de la loi de finances, commence le troisième mardi d’octobre et dure au maximum 60 jours.

📌 Tout amendement au projet de budget qui accroît les dépenses ou diminue les ressources publiques doit proposer une augmentation de recettes ou une économie équivalente.

Compléments

• Dans chaque assemblée, le projet de loi de finances est examiné d’abord par la commission des finances, puis par l’assemblée plénière.

• Les évaluations des recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le Budget général, les Budgets annexes et les Comptes particuliers du Trésor, tandis que les ressources et charges de trésorerie font l’objet d’un vote unique.

• Les crédits du Budget général sont votés par ensemble de missions au sein d’un ministère, pour les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ; les plafonds d’autorisations d’emplois sont votés en un vote unique.

• Les crédits des Budgets annexes et les crédits ou découverts des Comptes particuliers du Trésor sont votés par budget annexe et par compte particulier.

• En cas de désaccord entre les assemblées, des lectures supplémentaires sont possibles, mais l’adoption doit intervenir dans la durée de la session, fixée à 60 jours.

• Si le projet de loi de finances n’est pas adopté avant la clôture de la session, l’exécutif peut le mettre en vigueur par ordonnance sous certaines conditions.

• En cas de retard dans le dépôt ou la promulgation, l’exécutif doit présenter un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer de percevoir l’impôt, conformément au principe du consentement à l’impôt.

💡 Astuce mémo

Préparation administrative → examen parlementaire → vote.

📖 10. Techniques budgétaires et crédits

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget de programme : Organisation des dépenses autour d’objectifs et de résultats attendus, en remplacement progressif du budget des moyens.
• Mission : Politique donnée constituée d’un ensemble de programmes.
• Programme : Un programme est la déclinaison d’une mission ou d’une politique publique ; il comprend des résultats attendus, des objectifs-cibles et une évaluation au moyen d’indicateurs et de valeurs-cibles annuelles.

★ À maîtriser

📐 Formule - Le taux de pression fiscale est calculé par $\text{TPF} = \frac{\text{Total des impôts}}{\text{PIB}} \times 100$.

• Le montant d’un impôt est déterminé en appliquant à la base imposable un tarif constitué du taux de l’impôt, de l’abattement à la base et des réductions d’impôt.

• La gestion par programme vise à améliorer l’efficacité de la dépense publique et à renforcer le contrôle selon le triptyque objectif, résultat et contrôle.

• La nomenclature MPA comprend trois niveaux :

  • Mission
  • Programme
  • Action

📌 Les crédits sont globalisés au niveau de chaque programme et y sont fongibles, mais les crédits hors solde ou d’investissement ne peuvent pas abonder les crédits de personnel.

📌 Les crédits limitatifs interdisent d’engager, d’ordonnancer ou de payer une dépense au-delà des crédits ouverts ; les crédits évaluatifs peuvent dépasser leur dotation pour certaines dépenses obligatoires, tandis que les crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancés au-delà des crédits ouverts.

• Le projet de loi de finances doit être présenté de façon sincère et regroupe notamment l’autorisation de percevoir les ressources, l’évaluation des recettes, les dispositions relatives aux emprunts et aux avals, les plafonds de dépenses et les autorisations budgétaires.

📌 Dans la pratique, le projet de loi de finances est subdivisé en dispositions fiscales, équilibre général et dispositions spéciales relatives notamment à l’information et au contrôle du Parlement.

Compléments

• Le produit intérieur brut correspond à la somme des valeurs ajoutées totales et des taxes liées aux produits, diminuée des subventions.

📌 Selon le critère financier fondé sur la classification légale, les impôts se distinguent en impôts d’État et impôts locaux, tandis que le critère économique les distingue selon l’imposition du revenu, de la dépense ou du patrimoine.

• Les ressources non fiscales sont évaluées à partir des prévisions et réalisations antérieures, notamment celles de la pénultième année.

• Les objectifs d’un programme sont généralement définis selon le modèle SMART : spécifiques, mesurables, accessibles, réalisables et temporels.

• Au niveau budgétaire, les crédits affectés à chaque action ont un caractère indicatif en raison de la fongibilité des crédits au niveau des programmes.

💡 Astuce mémo

Limitatif : pas de dépassement ; évaluatif : dépassement possible à régulariser ; provisionnel : complément possible, sans dépassement.

📖 11. Annexes budgétaires et loi rectificative

🔑 Notions clés & Définitions

• Annexes au budget voté : Documents soumis au Parlement, par opposition au budget d’exécution établi par l’Exécutif.

★ À maîtriser

• Selon l’article 44, le rapport économique et financier présente la situation économique et financière de l’État et les prévisions pour l’année correspondant au projet de loi de finances.

• Selon l’article 43 de la LOLF, le projet de loi de finances rectificative est présenté en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année.

• Le projet de loi de finances rectificative modifie les dispositions de la loi de finances initiale, mais peut aussi comporter des dispositions nouvelles.

• Dans le tableau d’équilibre général d’une LFR, les dépenses supplémentaires peuvent augmenter le total de la loi initiale, tandis que les suppressions ou réductions de crédits peuvent le diminuer, mais l’équilibre budgétaire doit être préservé par une hausse de recettes ou une économie équivalente.

• Selon l’article 44, tout projet de LFR est accompagné d’un rapport sur les évolutions économiques et budgétaires justifiant ses dispositions et, éventuellement, d’une annexe sur les modifications des recettes et des dépenses ainsi que l’équilibre qui en résulte.

Compléments

• Le rapport économique et financier définit notamment les objectifs économiques, dont les prévisions de croissance pour l’année concernée.

• Le rapport économique et financier 2008 prévoyait une croissance de 7,3 %, répartie entre le secteur agricole à 3,2 %, le secteur industriel à 7,6 % et les services à 9,8 %.

• Les annexes explicatives ventilent les recettes et les dépenses par cadre budgétaire, notamment au moyen d’annexes sur les postes budgétaires et les dépenses par ministère.

• Le contenu d’un projet de LFR dépend des circonstances qui motivent son élaboration, et plusieurs LFR peuvent en principe être prises au cours du second semestre de l’année budgétaire selon l’article 2 de la LOLF.

• Un projet de LFR peut omettre des dispositions portant sur certaines parties de la loi de finances, notamment lorsqu’aucune modification fiscale n’est prévue.

📖 12. Comptes publics et contrôles

🔑 Notions clés & Définitions

• Compte général de l’administration des finances : Également appelé compte de l’État, il comprend la balance générale des comptes, le développement des recettes budgétaires, celui des dépenses budgétaires par département ministériel et chapitre, celui des opérations des comptes particuliers du Trésor et celui des comptes de résultats.
• Déclaration générale de conformité : Acte de la Cour des Comptes attestant la conformité entre les écritures des ordonnateurs et celles des comptables de l’État, ce qui constitue une présomption de régularité de l’exécution des ordres.

★ À maîtriser

• Le projet de loi de règlement retrace, par cadre budgétaire, les montants des recettes et des dépenses et fait ressortir les soldes correspondants ainsi que le solde global à enregistrer dans le compte permanent du Trésor.

• Selon l’article 43 de la LOLF, le compte de résultat annuel comprend le déficit ou l’excédent net du Budget Général de l’État et des Budgets Annexes, les profits et pertes des comptes particuliers du Trésor, la variation du solde des comptes d’emprunt et les profits ou pertes éventuels des opérations de trésorerie.

📌 Le projet annuel de loi de règlement constate les encaissements définitifs de recettes et les ordonnancements de dépenses de la même année, ratifie si nécessaire les crédits ouverts par décrets d’avances et approuve les dépassements de crédits dus à la force majeure, conformément à l’article 43 in fine.

• Tout projet de loi de règlement est accompagné des documents suivants : un compte général de l’administration des finances, des annexes explicatives sur l’origine et les justifications des dépassements de crédits, un rapport de la Cour des Comptes, une déclaration générale de conformité entre les écritures des comptables et celles des ordonnateurs pour l’exercice

📌 La balance générale des comptes et l’état de développement des comptes de résultats sont établis par l’Agent comptable central du Trésor, tandis que les développements des recettes et dépenses budgétaires et des opérations des comptes particuliers du Trésor sont dressés par les ordonnateurs concernés.

• 🔄 L’état relatif aux dépassements de crédits : indique le montant des dépassements, précise leur origine, le département concerné et les références budgétaires, présente les justifications des dépassements, permet au Parlement d’en apprécier le bien-fondé au vu des observations de la Cour des Comptes

• La Cour des Comptes établit un rapport au Parlement dans le cadre de sa mission d’assistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances, conformément à l’article 62 de la LOLF.

Compléments

• Le projet de loi de règlement peut comporter des dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ainsi qu’à la comptabilité de l’État.

• La loi de règlement est rédigée sous forme d’articles qui retracent les résultats d’exécution par cadre et approuvent ou ratifient les actes de l’Exécutif.

• Selon l’article 141 du décret n°2005-003 du 04 janvier 2005, les comptes de l’État sont dressés chaque année par les ministres chargés des Finances et du Budget.

• Le rapport de la Cour des Comptes éclaire le Parlement lors de l’examen et du vote du projet de loi de règlement, et la Cour peut être sollicitée pour participer aux commissions et aux assemblées plénières de l’Assemblée Nationale et du Sénat.

• La LOLF française parle désormais de certification des comptes de l’État, à la place de la déclaration générale de conformité.

💡 Astuce mémo

Les ordonnateurs prescrivent les opérations ; les comptables les exécutent et en tiennent les comptes.

📖 13. Analyse économique et financière

🔑 Notions clés & Définitions

• Absorption totale : C+I, c’est-à-dire la part du revenu national consacrée aux emplois intérieurs.

★ À maîtriser

📐 Formule - L’équilibre des ressources et des emplois s’écrit $Y+M=C+I+X$, d’où $Y=C+I+X-M$, où Y désigne le PIB, X les exportations, C la consommation, M les importations et I l’investissement.

📐 Formule - Si B désigne le solde de la balance des paiements courants (X−M), alors $Y=A+B$ et $B=Y-A$, où A est l’absorption totale.

📌 La balance des paiements courants est positive lorsque le revenu Y dépasse l’absorption A et négative lorsque le revenu est inférieur à l’absorption.

• Les masses budgétaires de 2011 totalisent 5 046 milliards d’Ariary en recettes et en dépenses, réparties en cinq cadres budgétaires.

• En 2011, le Budget Général et les opérations en capital de la dette publique représentent ensemble 91 % des recettes et 92 % des dépenses budgétaires.

• En 2011, les cadres I, III et IV présentent ensemble un solde négatif de 449,7 milliards d’Ariary, compensé par le solde positif de 449,7 milliards du cadre V, celui des opérations en capital de la dette publique.

📐 Formule - Le taux de couverture des dépenses se calcule par $TCD=\frac{\text{Recettes}}{\text{Dépenses}}\times100$.

Compléments

• Les ressources d’un pays sont composées des revenus et des importations (Y+M), tandis que ses emplois comprennent la consommation, l’investissement et les exportations (C+I+X).

📌 Le solde X−M exprime le déficit ou l’excédent de la balance commerciale, tandis que le cours identifie le solde de la balance des paiements courants à X−M.

📌 Une hausse des crédits budgétaires consacrés aux dépenses courantes et d’investissement peut aggraver le déficit commercial en accroissant les importations, par exemple celles de matériaux et de matériels pour la construction de routes nationales.

• La lettre de cadrage émane du Premier Ministre, présente les résultats et les perspectives économiques et financières à moyen terme, et est adressée à chaque ministère.

• En 2011, le Budget Général présente un déficit de 388,7 milliards d’Ariary, soit 86 % du déficit total de la loi de finances, attribué à l’importance des investissements de l’État et financé par des emprunts extérieurs.

• En 2011, les opérations des Budgets Annexes s’équilibrent à 16,8 milliards d’Ariary en recettes et en dépenses.

• Les prévisions de dépenses du cadre IV, Fonds de Contre-Valeur, sont fixées en fonction des fonds mobilisés au cours des exercices antérieurs et ses prévisions de recettes ne sont donc pas liées à celles des dépenses de l’année.

• L’évolution des lois de finances sur une période peut être analysée à partir de leur structure financière et de leur déficit, aux niveaux global et par cadre, puis les causes des écarts significatifs sont recherchées.

💡 Astuce mémo

Dépenses d’investissement en hausse → importations accrues → déficit commercial potentiellement aggravé.

📖 14. Perspectives économiques pour 2011

★ À maîtriser

• Les perspectives de croissance économique pour 2011 prévoient une croissance totale de 2,8 %, avec −0,2 % pour le secteur primaire, 12,6 % pour le secteur secondaire et 2,9 % pour le secteur tertiaire.

• L’inflation est prévue à 7,6 % en glissement de fin de période en 2011, contre 9,8 % en 2010, notamment grâce à la stabilité anticipée des prix internationaux du pétrole et du riz.

Compléments

• Pour 2011, la croissance prévue est de 2,0 % pour l’agriculture, contre 0,7 % en 2010, et de −20,0 % pour la sylviculture en raison de la fin des exploitations illicites de bois de rose.

• Pour 2011, la croissance des industries extractives est prévue à 228,2 %, portée par le début des exportations de nickel et de cobalt et la poursuite de la production d’ilménite.

• Pour 2011, la croissance de la branche BTP est prévue à 5,2 %, contre −17,5 % en 2010, dans le contexte de projets de construction et de réhabilitation d’infrastructures.

• Pour 2011, la croissance prévue est de 5,5 % pour le transport de voyageurs, de 2,6 % pour le transport de marchandises, de 2,1 % pour les auxiliaires de transport et de 4,0 % pour les télécommunications.

• La détérioration moyenne du taux de l’Ariary par rapport au DTS est évaluée à 6,4 % en 2011, contre 2,0 % en 2010.

• L’Ariary est prévu à 3 345,1 Ariary/DTS en moyenne période en 2011, selon l’hypothèse d’un retour à la tendance normale après les circonstances exceptionnelles de 2010.

• Pour 2011, le PIB nominal est évalué à 20 174,8 milliards d’Ariary, l’investissement à 6 320,8 milliards, les importations à 8 662,7 milliards et les exportations à 5 380,0 milliards.

📖 15. Objectifs des finances publiques

★ À maîtriser

• La gestion des finances publiques repose sur le maintien des équilibres économiques et financiers, au moyen d’un budget-programme, d’une politique d’austérité et de bonne gouvernance et d’une gestion axée sur les résultats.

• Les revenus de l’État devraient atteindre 2 907,9 milliards d’Ariary, dont 2 311,6 milliards de recettes fiscales, avec un taux de pression fiscale de 11,5 %.

• Les financements extérieurs devraient atteindre 773,8 milliards d’Ariary et le déficit public être contenu à 3,0 % du PIB.

• En 2011, la balance globale est prévue déficitaire de 182,8 millions de DTS, contre 96,1 millions l’année précédente, en raison notamment de la détérioration du compte de capital et financier malgré un compte courant sensiblement stable.

• La politique monétaire de relance vise à stabiliser le taux de change de l’Ariary, renforcer la position extérieure dans les échanges commerciaux et attirer les investisseurs, dans un contexte de forte volatilité monétaire et de sorties de devises.

Compléments

• Les dépenses de fonctionnement doivent notamment financer la mise en place de la IVe République et augmenter de 197,3 milliards d’Ariary par rapport à l’année précédente.

• Les dépenses en capital sont estimées à 1 260,9 milliards d’Ariary, notamment en raison du renforcement des infrastructures avec la collaboration d’investisseurs privés.

• La balance courante est prévue à −851,1 millions de DTS en 2011, contre −896,1 millions en 2010.

• En 2011, les exportations devraient atteindre 26,7 % du PIB et les importations augmenter de 16,0 %, tandis que le solde des biens et services resterait déficitaire de 981,3 millions de DTS, contre 989,4 millions en 2010.

• Le taux de couverture des exportations dans les échanges commerciaux devrait progresser de 58,0 % à 62,1 %.

• Le solde des transactions financières et en capital devrait passer de 846,2 millions de DTS à 668,3 millions en 2011, et celui du compte des opérations financières de 756,5 à 572,8 millions de DTS, notamment à cause de la diminution des investissements directs étrangers liée à l’achèvement des installations des projets miniers.

💡 Astuce mémo

Investissements et activités économiques → recettes publiques accrues

📖 16. Échanges extérieurs et calcul du PIB

🔑 Notions clés & Définitions

• Balance des paiements : État comptable et statistique qui retrace, sur une période donnée, l’ensemble des flux économiques entre les résidents d’un pays et les non-résidents, notamment les échanges de biens et les flux monétaires.
• Opérations courantes : Échanges de biens et de services ainsi que transferts unilatéraux de revenus.
• Mouvements de capitaux : Mouvements financiers, notamment les crédits, les placements et les mouvements monétaires.

★ À maîtriser

📐 Formule - L’équilibre macroéconomique fondamental des opérations sur biens et services s’écrit $P+M=C+G+Ip+Ig+X$, où l’origine comprend le PIB au prix du marché et les importations, et l’emploi final comprend les consommations privée et publique, les investissements privé et public et les exportations.

• Les trois approches du calcul du PIB au prix du marché sont :
  • l’approche par la production
  • l’approche par la dépense
  • l’approche par les revenus

Compléments

📌 Dans la définition retenue, les résidents comprennent les personnes physiques malgaches habitant à Madagascar, les étrangers qui y sont établis depuis plus d’un an sauf les fonctionnaires étrangers, ainsi que les personnes morales malgaches ou étrangères ayant un établissement à Madagascar, à l’exclusion des représentations diplomatiques et consulaires ; les autres personnes physiques et morales sont des non-résidents.

📐 Formule - Selon l’approche par la production, $PIB=VA\ totale+taxes\ liées\ aux\ produits-subventions$ ; les valeurs ajoutées sont évaluées au prix de base et cette méthode est celle qu’utilise l’INSTAT pour calculer le PIB.

📐 Formule - Selon l’approche par la dépense, $PIB=consommation\ finale\ sur\ le\ marché\ intérieur+FBCF+variations\ des\ stocks+exportations-importations$.

📐 Formule - Selon l’approche par les revenus, $PIB=rémunérations\ des\ salariés+excédent\ brut\ d'exploitation+impôts\ et\ taxes\ indirects\ nets\ de\ subventions\ d'exploitation$.

📖 17. Contrôles politique et administratif

★ À maîtriser

• La LOLF distingue trois catégories de contrôle selon un critère organique :
  • le contrôle politique
  • le contrôle administratif
  • le contrôle juridictionnel

📌 Selon l’article 57 de la loi budgétaire, le Gouvernement communique deux fois par an aux commissions des finances du Parlement, pendant les sessions ordinaires, des documents de suivi budgétaire et économique ; aucune disposition ne précise la suite réservée à ce contrôle.

• L’Inspection générale de l’État et le Contrôle financier sont rattachés au Président de la République ; le Contrôle financier est également placé sous la tutelle et le contrôle technique du ministère chargé des Finances et du Budget.

• Le contrôle a priori des engagements de dépenses de l’État est effectué systématiquement par le Contrôle financier, qui accorde un visa si la demande est régulière ou la rejette en cas d’irrégularité ; l’ordonnateur peut régulariser une demande rejetée et la soumettre de nouveau.

• L’IGE formule des observations et peut proposer des sanctions disciplinaires, financières ou judiciaires, mais ne dispose pas d’un pouvoir de sanction ; le Contrôle financier peut sanctionner les demandes d’engagement par un visa ou un rejet.

• Les comptables publics exercent sous leur responsabilité personnelle et pécuniaire un contrôle a priori des ordres des ordonnateurs, en recettes comme en dépenses, et peuvent rejeter un ordre irrégulier, qui peut être régularisé.

• Les objectifs du contrôle administratif sont le bon fonctionnement des services publics et la bonne gestion des finances publiques, notamment sous les angles de la régularité et de l’efficacité.

Compléments

• Le suivi budgétaire transmis au Parlement porte notamment sur la consommation des crédits de dépenses et le recouvrement des impôts au cours des premier et second semestres, tandis que le suivi économique peut porter sur les exportations et les importations.

• Les documents budgétaires et financiers rendent compte de : la situation des dépenses engagées et ordonnancées et des mouvements de crédits, la situation des arriérés de paiement, la situation des effectifs budgétaires, de la gestion des emplois et du régime de rémunération, la situation des recettes fiscales et douanières, la situation de trésorerie et de la dette publique, la balance générale des comptes du Trésor

• Les documents sur la situation économique portent sur le secteur réel et la production de biens, le commerce extérieur et la situation monétaire, et doivent fournir les dernières réalisations disponibles.

📌 Les articles 58 à 60 de la loi budgétaire encadrent le contrôle administratif ; les modalités pratiques de ce contrôle relèvent des textes réglementaires.

• Dans le contrôle hiérarchique des ordonnateurs, le Premier ministre peut contrôler les ordonnateurs délégués que sont les ministres, lesquels peuvent à leur tour contrôler les ordonnateurs secondaires.

📌 Dans certains cas, l’ordonnateur peut réquisitionner le comptable pour payer une dépense rejetée, ce qui transfère la responsabilité pécuniaire du comptable à l’ordonnateur concerné.

💡 Astuce mémo

IGE observe et propose ; Contrôle financier vise ou rejette

📖 18. Contrôle juridictionnel et assistance

🔑 Notions clés & Définitions

• Compte général de l’administration des finances : Ensemble de documents établi par le ministère des Finances pour retracer les opérations effectuées par les ordonnateurs et les comptables de l’État dans le cadre de l’exécution de la loi de finances.
• Déclaration de conformité : Document établi par la Cour des comptes qui compare les écritures des ordonnateurs et celles des comptables ; leur conformité constitue une présomption de régularité.

★ À maîtriser

• La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics de l’État en vérifiant la régularité des recettes et des dépenses qui y figurent, et contrôle l’exécution des lois de finances.

📌 Le jugement des comptes constitue le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes, tandis que son contrôle de l’exécution des lois de finances constitue un contrôle non juridictionnel, qualifié de contrôle administratif.

📌 La Cour des comptes juge les comptes et non les comptables : elle examine les faits décrits ou qui auraient dû être décrits dans les comptes, dans le cadre d’un contentieux objectif qui ne porte pas sur l’élément moral.

• La Cour des comptes peut prononcer trois décisions définitives :

  • la décharge en l’absence de charge sur la gestion
  • le quitus après décharge et sortie de fonctions
  • le débet lorsqu’une somme reste due à raison d’une irrégularité ou d’un manquement

• La Cour des comptes examine les projets de loi de règlement pour relever les irrégularités et insuffisances et éclairer le Parlement, auquel revient l’adoption de ces projets.

• La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et dans l’évaluation des politiques publiques, conformément à l’article 93 de la Constitution de 2010.

Compléments

• Le jugement des comptes est une procédure écrite dans laquelle le comptable ne se défend pas en personne devant la Cour, mais par mémoire écrit ; les droits de la défense doivent être respectés.

📌 Le débet mis à la charge d’un comptable public doit être soldé sur ses deniers personnels ; en cas de décès, la dette est transmise aux héritiers sauf renonciation à la succession, et le débet porte intérêt au taux légal jusqu’à son apurement.

• En cas de non-apurement du débet, le cautionnement du comptable peut être mobilisé ; la Cour peut aussi déclarer un comptable en avance en cas d’erreurs de recouvrement ou de paiement, ou infliger une amende pour retard injustifié dans la reddition des comptes.

• Les observations et recommandations de la Cour sur le projet de loi de règlement sont consignées dans un rapport joint au projet, transmis au Parlement puis publié au Journal officiel avec la loi de règlement correspondante.

• L’examen de la gestion des ordonnateurs est un contrôle de performance qui évalue les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés, en lien avec le budget-programme et la gestion axée sur les résultats prévus par l’article 9 de la LOLF.

📌 L’évaluation explicative analyse les relations entre les mesures prises et leurs effets, tandis que l’évaluation comparative repère les changements produits par l’action sur une population ou une situation.

• La Cour des comptes peut notamment : contrôler l’exécution des lois de finances ou des budgets provinciaux, mener des enquêtes ou études à la suite de ses rapports, réaliser des études d’ordre économique et financier, donner son avis sur des projets de textes relatifs aux finances publiques

💡 Astuce mémo

La Cour juge les comptes, mais assiste aussi le Parlement et le Gouvernement

📊 Tableaux de synthèse

Opérations budgétaires et de trésorerie

Budgets et lois de finances