Fiche de révision : Fondements du droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Définitions du droit administratif
2. Naissance historique et doctrinale
3. Caractères du droit administratif
4. Statut du juge administratif
5. Organisation et saisine du juge
6. Administration et procès équitable
7. Identification de l’administration
8. Personnes publiques et autorités administratives
9. Personnes privées et service public
10. Administration centrale et autorités indépendantes
11. Déconcentration et administration territoriale
12. Collectivités territoriales décentralisées
13. Établissements publics et personnes sui generis
14. Personnes morales publiques sui generis
15. Sources internationales du droit administratif
16. Invocabilité des normes internationales
17. Valeur des traités internationaux
18. Droit primaire de l’Union européenne

📅 Repères chronologiques

1. 10 janvier 1902Le Conseil d’État admet la concession d’un service public à une entreprise privée dans l’arrêt Compagnie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouen.
2. 13 mai 1938Le Conseil d’État consacre la possibilité d’investir unilatéralement une personne privée d’une mission de service public dans l’arrêt Caisse primaire « Aide et protection ».
3. 6 janvier 1978La Commission nationale de l’informatique et des libertés a été créée pour veiller à la protection des libertés face aux fichiers informatiques.
4. 15 janvier 1982La loi crée les groupements d’intérêt public dans le domaine de la recherche scientifique, avant qu’un statut général leur soit conféré par la loi du 17 mai 2011.
5. 2 mars 1982Les lois Defferre ont supprimé la tutelle de l’État, instauré le déféré préfectoral et érigé la région en collectivité territoriale.
6. 6 février 1992La loi fait de la déconcentration la règle et de la centralisation l’exception.
7. 23 juillet 2008La révision constitutionnelle a introduit le Défenseur des droits dans la Constitution à l’article 71-1.
8. 3 février 2021Le tribunal administratif de Paris engage la responsabilité de l’État dans l’affaire « L’Affaire du siècle » en s’appuyant notamment sur l’Accord de Paris sur le climat adopté en 2015. - TA Paris, 3 février 2021

📖 1. Définitions du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Ensemble des règles applicables à l’administration, principalement constitué d’un droit spécial forgé par le juge administratif.

★ À maîtriser

• Le modèle juridique français repose sur un dualisme juridictionnel entre l’ordre judiciaire, au sommet duquel se trouve la Cour de cassation, et l’ordre administratif, au sommet duquel se trouve le Conseil d’État, le Tribunal des conflits étant l’organe départiteur.

📌 L’approche organique définit l’administration par ses organes, institutions, autorités et personnes, tandis que l’approche fonctionnelle la définit par les activités prises en charge par une personne publique en vue de l’intérêt général.

📌 Dans l’État de police, l’administration s’affranchit de la règle de droit et n’est pas contrôlée par un organe juridictionnel, tandis que dans l’État de droit elle est soumise au principe de légalité et contrôlée par une juridiction administrative.

Compléments

• L’administration exerce notamment une mission de police administrative pour maintenir l’ordre public et une mission de service public pour offrir des prestations d’intérêt général.

• Édouard Laferrière distingue l’idée d’administration et l’idée de droit dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux de 1887. - Traité de la juridiction administration et des recours contention

💡 Astuce mémo

État de police : administration hors du droit ; État de droit : administration soumise au droit

📖 2. Naissance historique et doctrinale

🔑 Notions clés & Définitions

• Arrêt Blanco : L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits, rendu le 8 février 1873, reconnaît la responsabilité de l’État du fait du fonctionnement des services publics, soumet cette responsabilité à des règles spéciales et attribue le litige au juge administratif.

★ À maîtriser

📌 L’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges judiciaires de troubler les opérations des corps administratifs ou de citer les administrateurs pour leurs fonctions.

• La loi des 16-24 août 1790 a conduit à soustraire l’administration à tout juge et au système de la justice retenue, dans lequel l’administration se jugeait elle-même selon la théorie du ministre-juge.

• La loi du 24 mai 1872 a attribué des compétences juridictionnelles au Conseil d’État et créé le Tribunal des conflits, faisant passer le système de la justice retenue à celui de la justice déléguée.

📌 L’école de la puissance publique, défendue par Maurice Hauriou, explique le droit administratif par les prérogatives exorbitantes de l’administration, tandis que l’école du service public, défendue par Léon Duguit, l’explique par les fins de service public poursuivies par l’administration.

• Selon Jean Rivero, le droit administratif ne repose pas sur un critère unique mais sur plusieurs idées maîtresses, notamment l’intérêt général, le service public et la puissance publique.

Compléments

• Par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889, le Conseil d’État a reconnu sa compétence générale et est devenu le juge de droit commun de l’administration.

💡 Astuce mémo

1790 séparation → 1872 juge administratif → 1873 Blanco

📖 3. Caractères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Autonomie du droit administratif : Le droit administratif est autonome car, depuis l’arrêt Blanco de 1873, l’administration est soumise à un droit spécial distinct du droit commun, même si cette autonomie est tempérée par le droit constitutionnel et le droit international.
• Droit jurisprudentiel : René Chapus - Le droit administratif est fondamentalement jurisprudentiel car le juge administratif a élaboré les règles spéciales dans ses décisions, même si des codes sectoriels ont progressivement codifié une partie de cette jurisprudence.

★ À maîtriser

📌 Le caractère exorbitant du droit administratif renvoie aux privilèges et prérogatives de l’administration, tandis que le droit administratif contemporain cherche davantage un équilibre entre les droits de l’administration et ceux des administrés.

Compléments

• L’ordonnance du 23 octobre 2015 a codifié le Code des relations entre le public et l’administration, notamment les règles jurisprudentielles relatives aux relations entre l’administration et ses interlocuteurs.

• Les droits d’accès aux documents administratifs et de motivation des décisions administratives ont été reconnus respectivement en 1978 et 1979.

💡 Astuce mémo

AJÉ : autonome, jurisprudentiel, exorbitant

📖 4. Statut du juge administratif

📝 Points essentiels

• Jusqu’à la révision constitutionnelle de 2008 et l’introduction de l’article 61-1 relatif à la QPC, la Constitution ne mentionnait pas le juge administratif comme juridiction.

📌 Dans sa décision Loi de validation du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a reconnu l’indépendance du juge administratif comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

📌 Dans sa décision Conseil de la concurrence du 23 janvier 1987, le Conseil constitutionnel a garanti la compétence du juge administratif pour annuler ou réformer les actes administratifs, sous réserve des matières réservées à l’autorité judiciaire et de l’unification législative d’un contentieux dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice.

💡 Astuce mémo

Silence constitutionnel → jurisprudence constitutionnelle → indépendance et compétences garanties

📖 5. Organisation et saisine du juge

★ À maîtriser

📌 Le Conseil d’État est à la fois conseiller du pouvoir exécutif et du Parlement et juridiction suprême de l’ordre administratif.

📌 En vertu de l’article 39 de la Constitution, le Conseil d’État doit être consulté sur les projets de loi et certains décrets, mais le Gouvernement n’est pas tenu de suivre son avis.

• Le Conseil d’État est juge de cassation des arrêts des cours administratives d’appel, juge d’appel des référés-liberté et juge de premier et dernier ressort pour certains actes importants, notamment les décrets du Président de la République ou du Premier ministre.

📌 Le recours pour excès de pouvoir vise principalement l’annulation d’un acte administratif illégal dans un délai de deux mois, tandis que le recours de plein contentieux permet notamment de demander des dommages-intérêts, la modification d’un acte ou la fin d’un contrat. - Edouard Laferrière

📌 Le référé-suspension exige l’urgence, un doute sérieux sur la légalité et un recours au fond, tandis que le référé-liberté exige l’urgence et une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Compléments

• Les cours administratives d’appel ont été créées par la loi du 31 décembre 1987 pour désengorger le Conseil d’État et jugent en appel les décisions des tribunaux administratifs.

• Les tribunaux administratifs, créés par un décret du 30 septembre 1953, sont les juges de droit commun du contentieux administratif et statuent en premier ressort.

💡 Astuce mémo

TA → CAA → Conseil d’État ; REP/RPC → référés

📖 6. Administration et procès équitable

🔑 Notions clés & Définitions

• Impartialité objective : S’apprécie indépendamment de la personne du juge et tient aux considérations organiques ou structurelles pouvant faire douter de l’impartialité de l’institution.

★ À maîtriser

📌 Dans l’arrêt Association Procola c/ Luxembourg du 28 septembre 1995, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que le dualisme fonctionnel n’est pas problématique en soi, mais qu’un même magistrat ne peut conseiller puis juger la même norme.

• Le rapporteur public expose les faits, les règles de droit applicables et la solution proposée dans ses conclusions. - Conseil d’État, Gervaise, 1957

📌 Dans l’arrêt Kress c/ France du 7 juin 2001, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la participation du rapporteur public au délibéré au nom de la théorie des apparences, tout en n’imposant pas la communication intégrale de ses conclusions.

Compléments

📌 Depuis le décret du 7 janvier 2009, le commissaire du Gouvernement est appelé rapporteur public et les parties peuvent connaître avant l’audience le sens de ses conclusions et présenter de brèves observations orales.

💡 Astuce mémo

Conseiller puis juge de la même norme : dualité fonctionnelle admise, cumul personnel interdit

📖 7. Identification de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne morale de droit public : Entité abstraite dotée de la personnalité juridique et soumise au droit public, titulaire de droits, de devoirs et d’obligations.
• Autorité administrative : Organe ou agent d’une personne morale de droit public qui agit en son nom et pour son compte.

★ À maîtriser

• L’État français est une personne publique souveraine et indivisible, conformément à l’article 1 de la Constitution, et l’administration constitue l’un de ses modes d’action.

Compléments

• Une autorité administrative peut être une personne physique individuelle, comme le Président de la République ou le Premier ministre, ou un collège de personnes physiques, comme le Conseil des ministres, le conseil municipal ou le conseil de l’ARCOM.

💡 Astuce mémo

Personne morale : titulaire des droits et obligations ; autorité administrative : organe qui agit en son nom

📖 8. Personnes publiques et autorités administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne morale de droit public : Entité abstraite dotée de la personnalité juridique et soumise au droit public, qui poursuit l’intérêt général.
• Administration : L’administration est un ensemble de personnes morales de droit public au sein duquel agissent des personnes physiques appelées autorités administratives.

★ À maîtriser

• L’État est une personne morale de droit public souveraine, unitaire et responsable dans certains cas à la place de ses agents.

Compléments

📌 Les autorités administratives adoptent des actes administratifs réglementaires ou individuels, qui peuvent être contestés devant le juge administratif.

💡 Astuce mémo

Personne morale = sujet de droit ; autorité administrative = organe qui agit pour elle

📖 9. Personnes privées et service public

📝 Points essentiels

📌 L’administration peut prendre directement en charge un service public en régie ou le confier à une personne morale de droit privé.

• L’administration délègue une mission de service public à une personne privée soit par un contrat, soit par un acte unilatéral.

📌 Une personne privée reste en principe soumise au droit privé, mais le juge administratif peut être compétent lorsque le litige concerne une mission de service public ou l’exercice de prérogatives de puissance publique.

💡 Astuce mémo

Mission de service public → possible compétence du juge administratif

📖 10. Administration centrale et autorités indépendantes

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité administrative indépendante : Autorité administrative dotée de pouvoirs contraignants, indépendante du pouvoir hiérarchique du gouvernement et soumise au contrôle du juge.

📝 Points essentiels

📌 L’article 21 de la Constitution attribue au Premier ministre le pouvoir réglementaire de principe, sous réserve du pouvoir d’attribution du Président prévu par l’article 13.

📌 Le pouvoir hiérarchique comprend un pouvoir d’instruction, qui permet de donner des ordres, et un pouvoir de réformation, qui permet de modifier les décisions des subordonnés, et il existe de plein droit même sans texte. - CE, Quéralt, 1950

💡 Astuce mémo

Premier ministre : pouvoir réglementaire de principe ; Président : pouvoir réglementaire d’attribution

📖 11. Déconcentration et administration territoriale

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : Mode d’organisation dans lequel l’État confie des compétences à ses représentants locaux, qui restent soumis à la chaîne hiérarchique de l’État.

★ À maîtriser

• Le préfet de département représente l’État, exerce des fonctions de police administrative et assure le contrôle administratif des collectivités locales.

Compléments

📌 L’article 72 de la Constitution charge le représentant de l’État dans les collectivités territoriales des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

💡 Astuce mémo

Déconcentration : État implanté localement ; décentralisation : personne morale distincte

📖 12. Collectivités territoriales décentralisées

🔑 Notions clés & Définitions

• Décentralisation : Transfert de compétences de l’État à des institutions juridiquement distinctes bénéficiant de la personnalité morale, transfert qui s’opère par la loi.

★ À maîtriser

• L’article 72 de la Constitution distingue les collectivités de droit commun, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer prévues à l’article 74.

📌 La libre administration implique que les collectivités territoriales disposent de conseils élus, de ressources propres, d’un pouvoir réglementaire pour leurs compétences et d’une capacité d’expérimentation prévue par la Constitution.

Compléments

📌 La loi NOTRE du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétence des départements et des régions, qui disposent désormais de compétences d’attribution, tandis que les communes conservent cette clause.

💡 Astuce mémo

1982 : décentralisation ; 2003 : constitutionnalisation ; 2015 : clarification des compétences

📖 13. Établissements publics et personnes sui generis

🔑 Notions clés & Définitions

• Établissement public : Personne morale de droit public rattachée à une autre personne publique, dotée d’une autonomie et chargée d’une mission spécialisée d’intérêt général.
• Groupement d’intérêt public : Tribunal des conflits, 14 février 2000 - Personne morale de droit public sui generis créée par convention pour associer des partenaires publics et privés autour d’une mission d’intérêt général.

★ À maîtriser

• Les établissements publics administratifs gèrent un service public administratif, tandis que les établissements publics industriels et commerciaux gèrent un service public industriel et commercial.

• Le législateur crée les catégories d’établissements publics et fixe leurs règles constitutives, tandis que le pouvoir réglementaire peut créer un établissement au sein d’une catégorie existante.

• Le principe de spécialité interdit à un établissement public d’agir au-delà des missions qui lui sont confiées, sauf si ses activités de diversification sont le complément normal et utile de sa mission statutaire. - CE, EDF-GDF, 7 juillet 1994

Compléments

• La Banque de France est une personne morale de droit public sui generis, selon la décision CE, 22 mars 2000, Syndicat autonome du personnel de la Banque de France.

💡 Astuce mémo

Établissement public : rattachement et spécialité ; GIP : partenariat public-privé souple

📖 14. Personnes morales publiques sui generis

🔑 Notions clés & Définitions

• Banque de France : Conseil d’État, Syndicat autonome du personnel de la banque de France, 22 mars 2000 - Personne morale de droit public sui generis dont le capital appartient à l’État

📝 Points essentiels

• La création des groupements d’intérêt public repose sur une convention librement négociée entre les parties, ce qui leur confère une origine contractuelle rare parmi les personnes morales de droit public.

💡 Astuce mémo

GIP : partenariat public-privé ; Banque de France : institution publique singulière

📖 15. Sources internationales du droit administratif

★ À maîtriser

• Les instruments internationaux de protection des droits de l’homme, notamment la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 et les Pactes des Nations Unies de 1966, s’imposent à l’administration française.

• Le Conseil d’État a admis l’invocabilité de la coutume internationale dans l’arrêt Aquarone de 1997 et celle des principes généraux du droit international dans l’arrêt Paulin de 2000.

• La Convention européenne des droits de l’homme a été signée à Rome le 4 novembre 1950 et ratifiée par la France par un décret du 3 mai 1974.

Compléments

• La France est liée par environ 5 000 conventions bilatérales et 2 000 conventions multilatérales.

• Le protocole n° 16, entré en vigueur le 1er août 2018, permet aux plus hautes juridictions nationales de demander à la Cour européenne des droits de l’homme un avis consultatif sur l’interprétation ou l’application de la Convention européenne des droits de l’homme.

💡 Astuce mémo

Extranational : extérieur à l’ordre français ; supranational : intégré à cet ordre

📖 16. Invocabilité des normes internationales

🔑 Notions clés & Définitions

• Invocabilité : Possibilité pour un requérant de s’en prévaloir dans un recours contre un acte administratif

★ À maîtriser

📌 Selon l’article 55 de la Constitution, un traité doit être régulièrement ratifié ou approuvé, publié et appliqué réciproquement par l’autre partie pour avoir une autorité supérieure à celle des lois.

• Le contrôle de la réciprocité est passé du refus de contrôle dans l’arrêt Rekhou de 1981, à la condamnation de cette pratique par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Mme Chevrol c. France de 2003, puis au contrôle direct par le Conseil d’État dans l’arrêt Mme Cheriet-Benseghir de 2010.

📌 Selon l’arrêt CE, GISTI et FAPIL du 11 avril 2012, une stipulation internationale est d’effet direct si elle ne régit pas exclusivement les relations entre États et si elle ne nécessite pas d’acte réglementaire pour produire des effets envers les particuliers.

Compléments

• Depuis l’arrêt CE, SARL du parc d’activités de Blotzheim de 1998, le juge administratif accepte de contrôler la régularité de la ratification ou de l’approbation exigée par l’article 55 de la Constitution.

💡 Astuce mémo

RPR-E : ratification, publication, réciprocité, effet direct

📖 17. Valeur des traités internationaux

📝 Points essentiels

📌 Le contrôle de conventionnalité vérifie la compatibilité d’une loi avec un traité, tandis que le contrôle de constitutionnalité vérifie sa compatibilité avec la Constitution.

• Dans l’arrêt CE, Nicolo du 20 octobre 1989, le Conseil d’État a reconnu la supériorité des traités sur les lois, y compris les lois postérieures, et a abandonné la solution de l’arrêt des Semoules de 1968.

• Dans le contrôle abstrait, le juge confronte la loi au traité dans l’absolu, tandis que dans le contrôle concret il vérifie si l’application de la loi produit, dans le cas particulier, des conséquences disproportionnées.

• Lorsqu’une loi est contraire à un traité, le juge administratif écarte la loi dans le litige et fait prévaloir le traité, mais il n’annule pas la loi.

• Dans l’ordre juridique interne français, la Constitution prime sur les traités internationaux, comme l’affirment les arrêts CE, Sarran-Levacher du 30 octobre 1998 et Cour de cassation, Fraisse du 2 juin 2000.

• Pour résoudre un conflit entre deux traités, l’arrêt CE, Kandyrine de Brito Paiva du 23 décembre 2011 impose de vérifier le lien avec l’acte administratif, l’entrée en vigueur et l’effet direct des traités, de rechercher leur conciliation selon le droit international, puis de faire primer, si la conciliation est impossible, le traité dans le champ duquel la décision administrative s’est placée.

💡 Astuce mémo

Traités et lois → traités et Constitution → traités entre eux

📖 18. Droit primaire de l’Union européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit primaire : Ensemble des règles issues des traités fondateurs et modificatifs de l’Union européenne
• Droit dérivé : Ensemble des normes adoptées par les institutions de l’Union européenne sur le fondement des traités constitutifs

★ À maîtriser

• Le traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007 et entré en vigueur le 1er décembre 2009, a transformé la Communauté européenne en Union européenne et comprend le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

📌 Selon l’arrêt CJCE, Van Gend en Loos du 5 février 1963, les stipulations du droit primaire sont d’effet direct lorsqu’elles sont précises et inconditionnelles.

📌 Selon l’arrêt CJCE, Costa c/ Enel du 15 juillet 1964, le droit primaire et le droit dérivé de l’Union européenne priment sur les droits nationaux dans l’ordre juridique de l’Union.

• Les quatre catégories d’actes sont :
  • les règlements
  • les directives
  • les décisions
  • les recommandations et les avis

📌 Un règlement européen est un acte de portée générale et impersonnelle directement applicable dans tous les États membres, tandis qu’une directive lie les États quant au résultat à atteindre mais doit être transposée selon les moyens et le délai qu’elle fixe.

📌 La transposition des directives européennes constitue une exigence constitutionnelle fondée sur l’article 88-1 de la Constitution, selon le Conseil constitutionnel dans sa décision du 10 juin 2004 et le Conseil d’État dans l’arrêt Arcelor du 8 février 2007.

• Le Conseil d’État a d’abord refusé l’invocabilité des directives non transposées dans l’arrêt Cohn Bendit du 22 décembre 1978, puis l’a admise dans l’arrêt Mme Perreux du 30 octobre 2009.

Compléments

• Dans l’ordre juridique interne français, le Conseil d’État affirme dans l’arrêt CE, Syndicat national de l’industrie pharmaceutique du 3 décembre 2001, la supériorité de la Constitution sur les traités de l’Union européenne.

• Le Conseil d’État peut abroger les actes réglementaires contraires aux objectifs d’une directive européenne depuis l’arrêt Compagnie Alitalia du 3 février 1989, et la responsabilité de l’État peut être engagée pour non-transposition d’une directive depuis l’arrêt Gardedieu du 8 février 2007.

💡 Astuce mémo

Dans l’ordre interne, la Constitution prime ; dans l’ordre européen, le droit de l’Union prime

📊 Tableaux de synthèse

Organisation des juridictions administratives

Déconcentration et décentralisation