Fiche de révision : Fondements du droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Rôle et caractéristiques du droit administratif
2. État de droit et administration
3. Origines du dualisme juridictionnel
4. Naissance du juge administratif
5. Constitutionnalisation et modèles étrangers
6. Dualisme juridique et arrêt Blanco
7. Fonctions et pouvoirs de l’administration
8. Prérogatives et dualisme juridique
9. Définition organique et matérielle
10. Évolution de l’intérêt général
11. Critères du droit administratif
12. Définitions du service public
13. Service public assuré par une personne publique
14. Service public assuré par une personne privée
15. Qualification des services publics privés
16. Critères de l’arrêt Narcy
17. Assouplissement par l’arrêt APREI
18. Distinction SPA et SPIC

📅 Repères chronologiques

1. 24 juillet 1527L’édit interdit au Parlement de s’immiscer dans les affaires de l’État et de l’administration.
2. 16 et 24 août 1790La loi sépare strictement les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges de troubler les opérations administratives.
3. 16 fructidor an IIILe décret interdit aux tribunaux judiciaires de connaître des actes d’administration.
4. 22 frimaire an VIIILa Constitution a créé le Conseil d’État, chargé de conseiller le Gouvernement et de proposer des solutions aux litiges administratifs.
5. 28 pluviôse an VIIILa loi a créé les départements, les préfets et les conseils de préfecture.
6. 24 mai 1872La loi a instauré la justice déléguée et permis au Conseil d’État de rendre souverainement ses propres décisions.
7. 13 décembre 1889L’arrêt a mis fin au système du ministre juge et reconnu au Conseil d’État une compétence de droit commun en premier et dernier ressort pour les recours administratifs.
8. années 1970La France a reconnu la valeur constitutionnelle du Préambule de la Constitution et des droits et libertés fondamentaux.
9. 22 juillet 1980La décision a reconnu l’indépendance de la juridiction administrative comme principe fondamental reconnu par les lois de la République.
10. 2008La révision constitutionnelle a instauré la question prioritaire de constitutionnalité, entrée en vigueur en 2010.

📖 1. Rôle et caractéristiques du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Ensemble des règles spécifiques applicables à l’organisation, à l’action et au contrôle de l’administration.

★ À maîtriser

• Le droit administratif est essentiellement jurisprudentiel et repose sur de nombreuses décisions des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel, du Conseil d’État et du Tribunal des conflits.

📌 L’administration ne peut pas déléguer à des personnes privées les missions d’ordre public, sauf exception.

Compléments

• Le droit administratif régit notamment: les permis de construire, les logements du CROUS, les quotas de visite des calanques de Marseille, les transports en commun

📌 Le Tribunal des conflits tranche les conflits de compétence entre les ordres administratif et judiciaire.

💡 Astuce mémo

Politiques publiques → droit administratif évolutif

📖 2. État de droit et administration

🔑 Notions clés & Définitions

• État de droit : Régime dans lequel l’administration et l’État sont soumis à la norme juridique et peuvent être sanctionnés en cas de violation du droit.

📝 Points essentiels

📌 Dans l’État de police, la fin justifie les moyens et l’autorité publique n’est pas réellement soumise aux règles de droit, tandis que dans l’État légal l’administration est soumise à la loi votée par le Parlement. — Carré de Malberg

• L’État de droit suppose:
  • une hiérarchie des normes
  • une justice indépendante et impartiale
  • un contrôle de constitutionnalité
  • un fonctionnement démocratique
  • une séparation des pouvoirs

💡 Astuce mémo

État de police : arbitraire ; État de droit : administration soumise au droit

📖 3. Origines du dualisme juridictionnel

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualisme juridictionnel : Séparation entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif, avec des juges différents pour trancher les litiges.

📝 Points essentiels

• Le dualisme juridictionnel français résulte historiquement de la centralisation progressive de l’État et de la séparation des autorités administratives et judiciaires.

💡 Astuce mémo

Ancien Régime → Révolution → séparation des autorités

📖 4. Naissance du juge administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Ministre juge : Système dans lequel le ministre statue lui-même sur les litiges relevant de son ministère.

★ À maîtriser

• L’arrêt Cadot reconnaît au Conseil d’État compétence pour connaître de tout recours en annulation dirigé contre une décision administrative, sauf texte contraire exprès.

Compléments

• La loi du 24 mai 1872 a également créé le Tribunal des conflits, composé de membres des juridictions judiciaire et administrative pour trancher les conflits de compétence.

💡 Astuce mémo

Conseil d’État → justice déléguée → arrêt Cadot

📖 5. Constitutionnalisation et modèles étrangers

★ À maîtriser

• La décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 a constitutionnalisé la compétence de la juridiction administrative pour connaître des actes pris par les autorités administratives dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.

• L’article 61-1 de la Constitution et la décision du Conseil constitutionnel du 3 décembre 2009 reconnaissent au Conseil d’État et à la Cour de cassation un rôle de filtrage des questions prioritaires de constitutionnalité.

• Les modèles étrangers se distinguent ainsi:

  • modèle français : deux ordres de juridictions autonomes
  • modèle espagnol ou luxembourgeois : Conseil d’État seulement consultatif
  • modèle allemand : deux ordres de juridictions
  • modèle britannique : juridiction suprême unique

Compléments

• Les tribunaux administratifs ont succédé aux conseils de préfecture en 1953 et les cours administratives d’appel ont été créées en 1987.

💡 Astuce mémo

Modèle français dualiste ; modèle britannique moniste

📖 6. Dualisme juridique et arrêt Blanco

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualisme juridique : Existence de deux types de règles substantielles applicables à l’action administrative, le droit administratif et le droit privé.

★ À maîtriser

📌 La compétence juridictionnelle est liée au fond du litige : le juge compétent est déterminé par le droit substantiel applicable.

• L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits du 8 février 1873 a consacré le principe d’une responsabilité administrative distincte de la responsabilité civile entre particuliers.

📌 Selon l’arrêt Blanco, la responsabilité de l’État n’est ni générale ni absolue et obéit à des règles spéciales variant selon les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés.

• L’arrêt Blanco est présenté comme l’acte de naissance du droit administratif moderne et du dualisme juridique moderne, sans signifier que les règles administratives n’existaient pas avant 1873.

Compléments

• Jusque dans les années 1950, le service public a été le critère principal d’application du droit administratif.

💡 Astuce mémo

Service public → règles spéciales → compétence administrative

📖 7. Fonctions et pouvoirs de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Prérogative de puissance publique : Pouvoir exorbitant du droit commun détenu par l’administration pour accomplir ses missions d’intérêt général.
• Expropriation : Procédure par laquelle une autorité publique contraint un propriétaire à céder son bien immobilier, le plus souvent pour un motif d’utilité publique ou d’intérêt général.

★ À maîtriser

📌 Le privilège du préalable permet à l’administration d’édicter une décision unilatérale immédiatement applicable sans obtenir le consentement du destinataire ni saisir préalablement le juge.

• Les prérogatives de puissance publique comprennent:
  • le privilège du préalable
  • l’expropriation
  • l’insaisissabilité des biens publics
  • le privilège de juridiction

📌 Le droit administratif est autonome par rapport au droit civil et les codes de droit privé ne s’appliquent pas de plein droit à l’administration.

Compléments

• Le droit privé peut notamment s’appliquer à l’administration par: le code pénal, le droit de la concurrence, les règles relatives au contentieux des salariés protégés

💡 Astuce mémo

Puissance publique pour l’intérêt général, droit privé si l’administration agit comme un particulier

📖 8. Prérogatives et dualisme juridique

🔑 Notions clés & Définitions

• Privilège du préalable : Permet à l’administration d’édicter une décision unilatérale immédiatement applicable, modifiant l’ordre juridique sans le consentement de son destinataire et sans autorisation préalable du juge, tant qu’elle n’est pas annulée.
• Prérogatives de puissance publique : Pouvoirs exorbitants du droit commun reconnus à l’administration pour accomplir ses missions d’intérêt général, comprenant notamment des prérogatives d’action et de protection.

★ À maîtriser

📌 L’administration relève du droit administratif lorsqu’elle agit dans l’intérêt général avec ses moyens propres, mais du droit privé lorsqu’elle agit comme un particulier en dehors de l’intérêt général.

• Selon l’arrêt Blanco, les codes de droit privé sont inapplicables de plein droit à l’administration, ce qui confirme l’autonomie du droit administratif par rapport au droit civil.

• Pour engager la responsabilité de l’administration, il faut en principe démontrer une faute, un préjudice et un lien de causalité, comme en droit privé, sauf dans les régimes de responsabilité sans faute.

Compléments

• Les prérogatives de protection comprennent notamment les pouvoirs de contrainte dans les contrats administratifs, l’insaisissabilité des biens publics et le privilège de juridiction de l’administration.

• Le droit privé a influencé matériellement la construction du droit administratif, tandis que le droit administratif a réciproquement influencé certaines réformes du droit privé, notamment la réforme du Code civil de 2016 concernant le contrat administratif.

💡 Astuce mémo

Administration en puissance publique ≠ administration comme particulier

📖 9. Définition organique et matérielle

🔑 Notions clés & Définitions

• Approche organique : Ensemble des organes et personnes publiques qui assurent la fonction administrative, ainsi que certaines personnes privées chargées d’un service public.
• Approche matérielle : Droit applicable à l’action administrative poursuivant un but d’intérêt général au moyen de procédés exorbitants du droit commun.

📝 Points essentiels

• Les principales personnes publiques sont:

  • l’État
  • les collectivités territoriales
  • les établissements publics
  • les groupements d’intérêt public

• Une personne privée peut être chargée d’une mission de service public par délégation contractuelle ou unilatérale et être soumise au contrôle d’une personne publique.

💡 Astuce mémo

Organique : qui agit ; matérielle : que fait l’administration

📖 10. Évolution de l’intérêt général

★ À maîtriser

• Les missions régaliennes comprennent:

  • la justice
  • la défense
  • la politique étrangère
  • la sécurité
  • la fiscalité
  • la religion depuis 1905

• L’État providence développe notamment:

  • l’enseignement
  • la culture
  • l’emploi
  • le secteur agricole
  • la nationalisation d’Air France
  • la nationalisation de la SNCF
  • la nationalisation de banques

• Depuis la fin des années 1980, la mondialisation et la concurrence européenne favorisent la privatisation d’entreprises, tandis que les crises sanitaire et énergétique ont récemment renforcé le retour de l’intervention de l’État.

Compléments

• En France, l’administration compte environ 5,7 millions de fonctionnaires, répartis entre l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux.

💡 Astuce mémo

État gendarme → État providence → retrait puis retour interventionniste

📖 11. Critères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Critère de la puissance publique : Maurice Hauriou — Définit le droit administratif à partir des moyens exorbitants utilisés par l’administration pour accomplir ses missions.
• Critère du service public : Définit le droit administratif à partir de la mission d’intérêt général assumée ou contrôlée par une personne publique.

★ À maîtriser

• L’arrêt du Tribunal des conflits du 22 janvier 1921, Bac d’Eloka, distingue les services publics administratifs, soumis principalement au droit public, et les services publics industriels et commerciaux, soumis principalement au droit privé.

• Les critères de la puissance publique et du service public sont complémentaires : le premier concerne les moyens d’action administrative et le second les missions et l’objet de cette action, sans qu’aucun ne suffise seul à expliquer la compétence du juge administratif.

📌 Au sens large, le droit de l’administration comprend les règles exorbitantes appliquées par le juge administratif et les règles de droit commun appliquées par le juge judiciaire, tandis qu’au sens strict le droit administratif désigne seulement les règles exorbitantes appliquées par le juge administratif.

Compléments

📌 La distinction entre activités d’autorité et activités de gestion réservait le droit administratif et le juge administratif aux décisions de principe mettant en œuvre la puissance publique, tandis que les actes d’exécution relevaient du juge judiciaire.

💡 Astuce mémo

Puissance publique = moyens ; service public = finalités

📖 12. Définitions du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Activité d’intérêt général qui s’adresse à la population et constitue un régime juridique applicable à cette activité.

★ À maîtriser

📌 La conception formelle et subjective du service public fait de l’intention de la puissance publique, notamment celle du législateur, le critère fondamental de qualification d’une activité.

• Les qualifications législatives mentionnées concernent:
  • l’éducation
  • les pompes funèbres
  • l’eau et l’assainissement
  • l’électricité
  • les communications électroniques
  • le transport ferroviaire
  • l’emploi

Compléments

• Selon Duguit, le service public désigne toute activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants parce qu’elle est indispensable à l’interdépendance sociale et ne peut être complètement assurée sans l’intervention de la puissance gouvernante.

• La qualification d’une activité d’intérêt général peut évoluer selon les époques et les choix publics, comme l’illustrent la reconnaissance des théâtres comme service public en 1923 et la qualification variable des jeux d’argent.

💡 Astuce mémo

Service public ⊂ intérêt général, mais intérêt général ≠ toujours service public

📖 13. Service public assuré par une personne publique

★ À maîtriser

📌 Lorsqu’une personne publique assure elle-même une activité d’intérêt général, cette activité est en principe présumée être un service public, mais cette présomption peut être renversée.

Compléments

• La gestion de biens patrimoniaux d’une personne publique, comme une forêt non ouverte au public ou des logements mis à disposition d’agents, peut relever de l’intérêt général sans constituer un service public.

• Dans l’arrêt CE, 7 avril 1916, Astruc, le Conseil d’État refuse de qualifier de service public l’activité d’amusement ou de loisir liée à la construction du palais philharmonique de Paris.

• Dans l’arrêt CE, 27 juillet 1923, Gheusi, le Conseil d’État reconnaît que les théâtres peuvent relever d’une mission d’intérêt général et d’un service public.

• Dans l’arrêt CE, 20 juillet 1971, Ville de Sochaux, le Conseil d’État reconnaît l’intérêt général d’une expropriation destinée à dévier une route nationale pour desservir les usines Peugeot, car le projet répond aux besoins de circulation et au développement économique régional.

💡 Astuce mémo

Personne publique + intérêt général → présomption de service public, sauf exception

📖 14. Service public assuré par une personne privée

🔑 Notions clés & Définitions

• Régie : Organisation institutionnelle mise en place par une personne publique pour prendre directement en charge un service public en interne.
• Externalisation : Consiste pour une personne publique à confier l’exécution matérielle d’une mission de service public à une autre personne, notamment privée.

📝 Points essentiels

📌 Lorsqu’une personne privée assure une activité de service public, la qualification doit d’abord être recherchée dans la loi ; si la loi est silencieuse, il faut appliquer les critères jurisprudentiels.

• Les personnes privées peuvent se voir confier une mission de service public, notamment depuis les arrêts CE, 20 décembre 1935, Établissement Vézia, et CE, 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et Protection ».

• L’arrêt CE, 22 février 2007, APREI, organise la méthode de qualification d’une activité de service public assurée par une personne privée en distinguant la qualification législative et, à défaut, les critères jurisprudentiels.

• Dans l’arrêt CE, 28 juin 1963, Narcy, une activité privée est qualifiée de service public si elle poursuit un intérêt général, est contrôlée par une personne publique et bénéficie de prérogatives de puissance publique.

💡 Astuce mémo

Qualification législative → intérêt général → contrôle public → prérogatives

📖 15. Qualification des services publics privés

★ À maîtriser

• Depuis l’arrêt CE, 22 février 2007, « APREI », la qualification d’un service public assuré par une personne privée suit deux temps : appliquer d’abord la qualification législative, puis, si la loi est silencieuse, mobiliser les critères jurisprudentiels.

• Le législateur peut:

  • Qualifier l’activité de service public
  • Exclure la qualification de service public
  • Ne pas se prononcer

📌 En vertu de la hiérarchie des normes, le juge administratif est tenu par la qualification donnée par le législateur et ne peut adopter une solution frontalement contraire à cette qualification.

Compléments

• Dans l’arrêt TC, 24 avril 1978, « Société boulangerie de Kourou », le Tribunal des conflits affirme que la qualification législative s’impose au juge.

💡 Astuce mémo

Loi → Narcy → APREI

📖 16. Critères de l’arrêt Narcy

🔑 Notions clés & Définitions

• Prérogatives de puissance publique : Pouvoirs exorbitants permettant notamment d’imposer des obligations, de résilier, d’exproprier, de préempter ou de procéder à une exécution d’office.

★ À maîtriser

• Selon l’arrêt CE, 28 juin 1963, « Narcy », une activité assurée par une personne privée est un service public si elle poursuit une mission d’intérêt général, si elle est contrôlée par une personne publique et si la personne privée dispose de prérogatives de puissance publique.

📌 La personne publique qui confie une mission de service public à une personne privée doit conserver un droit de regard et veiller au bon accomplissement de l’activité.

Compléments

• Dans l’arrêt CE, 5 novembre 1937, « Caisse départementale », l’absence de veille au bon accomplissement de l’activité de service public peut constituer une faute.

💡 Astuce mémo

ICPP : Intérêt général, Contrôle, Prérogatives

📖 17. Assouplissement par l’arrêt APREI

★ À maîtriser

📌 Depuis l’arrêt CE, 20 juillet 1990, « Ville de Melun », les prérogatives de puissance publique ne sont plus un critère indispensable lorsque le contrôle exercé par l’administration révèle son intention de confier une mission de service public.

📌 L’arrêt CE, 22 février 2007, « APREI », admet qu’une activité privée soit qualifiée de service public sans prérogatives de puissance publique lorsque l’intention de la personne publique ressort d’un faisceau d’indices.

Compléments

• Dans l’arrêt CE, 2011, « Commune de Six-Fours-les-Plages », l’absence de contrôle de la personne publique sur la manière dont une association organisait un festival et l’initiative purement privée ont fait obstacle à la qualification de service public.

💡 Astuce mémo

Absence de prérogatives → faisceau d’indices → intention de la personne publique

📖 18. Distinction SPA et SPIC

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public administratif : Service public à activité principalement administrative, comme la police ou l’enseignement, traditionnellement soumis au droit administratif.
• Service public industriel et commercial : Service public à vocation marchande qui fonctionne dans des conditions proches de celles d’une entreprise privée et recherche une activité rentable.

★ À maîtriser

📌 Depuis l’arrêt TC, 22 janvier 1921, « Bac d’Eloka », la distinction des services publics est duale : le service public administratif relève principalement du droit administratif et du juge administratif, tandis que le service public industriel et commercial relève principalement du droit privé et du juge judiciaire.

• À défaut de qualification législative, l’arrêt CE, Assemblée, 1956, « Union syndicale des industries aéronautiques » présume qu’un service public est administratif, mais cette présomption peut être renversée si trois critères cumulatifs caractérisent un SPIC. — CE ass

📌 L’objet du service caractérise un SPIC lorsque l’activité est comparable à celle d’une entreprise privée, tandis qu’une activité purement administrative tend à relever d’un SPA.

📌 L’origine des ressources oriente vers le SPIC lorsque les charges sont principalement couvertes par les redevances payées par les usagers, et vers le SPA lorsque le service est principalement financé par l’impôt, les taxes ou les subventions.

• Le financement se distingue ainsi:
  • Redevance : contrepartie proportionnée au service
  • Taxe : contrepartie sans équivalence nécessaire
  • Impôt : absence de contrepartie individualisée

Compléments

• Le Tribunal des conflits a finalement qualifié les services publics sociaux de services publics administratifs dans l’arrêt TC, 1983, « Gambini », abandonnant l’idée d’une troisième catégorie autonome de services publics.

📌 Les modalités de fonctionnement caractérisent un SPIC lorsqu’elles sont semblables à celles d’une entreprise privée, tandis qu’une gestion dérogatoire comprenant notamment une comptabilité publique ou des agents soumis à un régime public oriente vers un SPA.

• Le service de collecte des ordures ménagères peut être qualifié de SPA lorsqu’il est financé par une taxe et de SPIC lorsqu’il est financé par une redevance calculée selon le poids des poubelles, le nombre de passages ou le type de déchets.

📌 Pour les commentaires d’arrêt et les dissertations, un plan opposant la notion de service public et son régime constitue une structure conseillée.

• La formation de jugement renseigne sur l’importance d’un arrêt du Conseil d’État : une chambre jugeant seule rend souvent des décisions moins importantes, tandis qu’un arrêt d’assemblée est fondamental.

• Le partiel peut prendre la forme d’un commentaire d’arrêt, d’un cas pratique ou d’une dissertation.

• Au Conseil d’État, un arrêt publié au Recueil Lebon est généralement plus important qu’un arrêt mentionné aux tables, tandis qu’un arrêt inédit est en principe moins important, sans que cette hiérarchie soit absolue.

💡 Astuce mémo

SPA administratif et financé par l’impôt ; SPIC marchand et financé par les usagers

📊 Tableaux de synthèse

Les modèles de contrôle de l’administration

Critères du droit administratif