📌 Le droit administratif peut être caractérisé par son objet, l’activité administrative, par une approche historique et par les enjeux propres à la relation administrative.
Légalité de l’activité administrative, équilibre de la relation administration-administrés
★ À maîtriser
Avant 1789, les fonctions de juger et d’administrer ne sont pas clairement distinguées : des administrations rendent des actes ressemblant à des décisions de justice et les juges prennent aussi des décisions administratives.
Les révolutionnaires ne créent pas en 1789 de juge spécialisé pour connaître des litiges entre les administrés et la puissance publique ; la juridiction administrative émerge progressivement.
La séparation des autorités administratives et judiciaires est notamment posée par l’article 13 du titre II de la loi des 16 et 24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, soit le 2 septembre 1795.
📌 La séparation des autorités administratives et judiciaires interdit au juge judiciaire de connaître du contentieux provenant de l’activité administrative.
Compléments
Puisque le juge judiciaire ne peut connaître des litiges administratifs et qu’aucun juge spécifique n’est créé, ces litiges sont d’abord confiés à l’administration elle-même.
L’article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII confie au Conseil d’État le conseil, notamment juridique, et la résolution des difficultés qui s’élèvent en matière administrative.
Justice retenue par le chef de l’État, puis justice déléguée au Conseil d’État
À la création du Conseil d’État, ses membres ne bénéficient pas de garanties de protection juridique et le Premier Consul peut les nommer et les révoquer à volonté.
La procédure initialement suivie devant le Conseil d’État est sommaire et ne comporte pas de principe du contradictoire.
À partir de 1806, les justiciables peuvent être représentés devant le Conseil d’État par des avocats aux Conseils.
Une ordonnance de 1831 introduit la publicité des audiences du Conseil d’État, tandis que la possibilité de présenter des observations orales y est accordée dès 1821.
★ À maîtriser
📌 Les recours administratifs sont des réclamations adressées à l’administration, tandis que les recours juridictionnels sont exercés devant un juge.
📌 Un recours administratif préalable obligatoire doit être exercé avant la saisine du juge lorsque les textes l’imposent ; un recours administratif facultatif peut être exercé sans obligation préalable.
📌 La légalité externe porte sur les caractéristiques de l’acte autres que son contenu, tandis que la légalité interne concerne notamment le contenu de l’acte et sa conformité aux règles supérieures.
Compléments
📌 Les recours au fond sollicitent du juge qu’il tranche complètement et définitivement le litige, tandis que les référés constituent l’autre grand ensemble des recours juridictionnels administratifs.
📌 Les motifs de droit justifient l’acte par la règle invoquée, tandis que les motifs de fait exposent les circonstances factuelles qui le fondent.
Recours administratifs auprès de l’administration, recours juridictionnels devant le juge
★ À maîtriser
Compléments
Les recours en responsabilité, qui visent la réparation d’un dommage, et les recours issus d’une relation contractuelle avec l’administration relèvent du plein contentieux.
Une ordonnance de référé s’impose aux parties au titre de l’autorité de la chose jugée, sans préjuger de la décision ultérieure au fond.
Le fond tranche définitivement ; le référé décide provisoirement.
★ À maîtriser
📌 Les juridictions administratives spéciales ont une compétence d’attribution définie par les textes, tandis que les juridictions administratives générales connaissent des litiges administratifs en l’absence de texte attribuant compétence à une juridiction spéciale.
Depuis la Constitution de l’an VIII, le Conseil d’État exerce une fonction administrative et une fonction juridictionnelle.
Le Conseil d’État peut connaître en premier et dernier ressort de recours pour excès de pouvoir contre certains actes réglementaires pris par les principales autorités de l’État, notamment le président de la République ou le Premier ministre.
La formation de jugement du Conseil d’État varie selon la difficulté et l’intérêt juridique du litige : plus ils sont importants, plus la formation est solennelle.
Un membre du Conseil d’État qui a donné un avis administratif sur un texte ne peut pas ensuite se prononcer sur la légalité de ce même texte dans le cadre contentieux, afin de préserver l’impartialité du juge.
Compléments
Les juridictions administratives générales s’organisent en trois niveaux :
Dans sa fonction administrative consultative, le Conseil d’État rend des avis sur les projets de textes du gouvernement et sur les questions administratives dont celui-ci le saisit.
L’avis du Conseil d’État est obligatoire pour les projets de loi, les projets d’ordonnance et les projets de décret lorsque les textes l’imposent.
La fonction juridictionnelle du Conseil d’État est exercée par la section du contentieux, composée d’une dizaine de chambres.
Les chambres simples traitent les affaires courantes, tandis que des chambres réunies associent plusieurs chambres et des magistrats supplémentaires pour examiner une question délicate.
La section du contentieux regroupe les chambres et leurs organes et présidents pour rendre des décisions présentant un intérêt juridique.
L’Assemblée du contentieux est la formation juridictionnelle la plus solennelle du Conseil d’État et peut inclure des membres des sections administratives lorsqu’une décision présente un intérêt juridique important.
Cassation : contrôle du droit ; premier ressort : examen direct des actes majeurs
★ À maîtriser
En 1953, les conseils de préfecture deviennent les tribunaux administratifs, qui reçoivent une compétence de principe pour les litiges suscités par l’activité administrative et deviennent les juridictions de premier degré.
En 1987, les cours administratives d’appel sont créées avec une compétence de droit commun pour connaître des appels en contentieux administratif.
📌 Les juridictions administratives générales ont une compétence générale dans des domaines variés, tandis que les juridictions administratives spéciales ne connaissent que des matières que les textes leur attribuent.
📌 Les décisions des juridictions administratives spéciales sont au minimum susceptibles d’un recours en cassation devant le Conseil d’État, et ces juridictions doivent respecter les garanties attachées à la qualité de juridiction, notamment les droits de la défense selon la jurisprudence Téry.
Compléments
La loi du 28 pluviôse an VIII institue les conseils de préfecture, initialement intégrés à l’administration préfectorale et présidés par le préfet.
Les conseils de préfecture avaient longtemps une compétence d’attribution, notamment pour les différends liés aux travaux publics, et leur champ d’intervention devait être prévu par un texte.
La Cour des comptes exerce notamment des fonctions de contrôle, d’étude et de rapport, ainsi que des compétences juridictionnelles.
La Cour nationale du droit d’asile connaît des recours contre les refus de demandes visant à obtenir la qualité de réfugié.
Le Conseil supérieur de la magistrature donne notamment des avis sur la promotion des magistrats et exerce une compétence disciplinaire à leur égard.
Conseils de préfecture → tribunaux administratifs → cours administratives d’appel
★ À maîtriser
📌 La constitutionnalisation de la justice administrative vise à garantir son existence et son indépendance, de sorte que le législateur ne puisse pas librement la supprimer ou empiéter sur son indépendance.
Le 22 juillet 1980, dans la décision Loi de validation, le Conseil constitutionnel reconnaît, sur le fondement des PFRLR et pour la juridiction administrative depuis la loi du 24 mai 1872, que l’indépendance des juridictions est garantie contre les atteintes du législateur et du gouvernement.
Le 23 janvier 1987, dans la décision Conseil de la concurrence, le Conseil constitutionnel reconnaît au seul juge administratif la compétence pour annuler ou réformer les décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités administratives.
Une juridiction administrative saisie d’un recours doit systématiquement vérifier qu’elle est compétente pour trancher le litige.
📌 Les limites matérielles de compétence dépendent de la nature du litige : le juge administratif connaît des litiges de nature administrative, et non des questions législatives ou gouvernementales.
La répartition des compétences entre les deux ordres repose sur un élément matériel, le principe qui ordonne cette répartition, et un élément organique, le Tribunal des conflits chargé de la faire respecter.
Depuis la réforme de 2015, le Tribunal des conflits comprend habituellement quatre membres du Conseil d’État et quatre membres de la Cour de cassation, parmi lesquels est élu un président alternativement issu de chaque juridiction.
📌 Le conflit négatif survient quand aucun des deux ordres ne se reconnaît compétent, ce qui expose le justiciable à un déni de justice, tandis que le conflit positif survient lorsque le juge judiciaire se reconnaît compétent alors que le préfet estime le litige administratif.
🔄 La procédure du conflit positif suit ces étapes :
La loi des 16 et 24 août 1790 pose le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, qui fonde la répartition des compétences entre les deux ordres.
Compléments
📌 Les limites territoriales de la compétence administrative tiennent au caractère national du juge administratif, qui ne contrôle pas la légalité d’un acte pris par une autorité étrangère.
La Constitution de la Deuxième République crée une première fois le Tribunal des conflits, qui est ensuite supprimé sous le Second Empire puis rétabli par la loi du 24 mai 1872.
En cas de partage des voix au Tribunal des conflits, le jugement est renvoyé à une formation élargie comprenant deux membres supplémentaires du Conseil d’État et deux de la Cour de cassation.
📌 Lorsque le Tribunal des conflits annule l’arrêté de conflit, le juge judiciaire est compétent ; lorsqu’il le confirme, le juge administratif est compétent.
Conflit négatif : aucun ordre ne se reconnaît compétent ; conflit positif : les ordres revendiquent la compétence
★ À maîtriser
Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires a, en tant que tel, valeur législative, mais un noyau dur de compétences du juge administratif a valeur constitutionnelle au titre d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République.
Le noyau constitutionnel réserve au juge administratif les recours visant l’annulation ou la réformation des décisions prises par des personnes publiques ou par des personnes privées chargées d’un service public lorsqu’elles exercent des prérogatives de puissance publique.
Le législateur peut transférer des compétences administratives au juge judiciaire, sauf dans le noyau constitutionnel, sous réserve des matières réservées par nature au juge judiciaire et des transferts justifiés par une bonne administration de la justice.
Le critère formel privilégie l’existence d’une décision administrative, tandis que le critère finaliste s’attache au but de l’activité litigieuse, notamment l’intérêt général ou le service public.
Compléments
📌 Le critère des moyens s’attache aux prérogatives exorbitantes utilisées par l’administration, contrairement au critère finaliste qui porte sur la finalité de son activité.
Le critère des moyens de l’administration est associé à Hauriou.
L’arrêt Blanco illustre un litige né de l’activité administrative en l’absence de décision administrative.
Organique : qui agit ; matériel : quelle activité, quelle finalité ou quels moyens
★ À maîtriser
La voie de fait suppose une atteinte à la liberté individuelle ou au droit de propriété.
En principe, lorsqu’une question accessoire relevant de la juridiction administrative se pose dans un litige judiciaire, le juge judiciaire sursoit à statuer et saisit le juge administratif d’une question préjudicielle dont la réponse le lie.
L’article 111-5 du Code pénal permet aux juridictions pénales d’interpréter les actes administratifs et d’en apprécier la légalité lorsque cet examen détermine la solution du procès pénal.
Par l’arrêt SCEA du Chéneau du 17 octobre 2011, le Tribunal des conflits permet au juge judiciaire de constater l’illégalité d’un acte administratif lorsque celle-ci découle d’une jurisprudence établie du juge administratif ou d’une règle du droit de l’Union européenne.
L’annulation d’un acte administratif par le juge administratif produit un effet absolu à l’égard de tous, tandis que la constatation de son illégalité par le juge judiciaire ne produit qu’un effet relatif entre les parties au litige.
Compléments
📌 La voie de fait matérielle résulte d’une contrainte ou d’une exécution forcée irrégulière par l’administration, tandis que la voie de fait décisionnelle résulte de l’édiction d’une décision excédant ses pouvoirs.
📌 Selon la décision Bergoend, l’atteinte à la liberté individuelle suppose une privation de liberté et l’atteinte au droit de propriété suppose l’extinction de ce droit. - Tribunal des conflits, 17 juin 2013
La loi de 1957 sur les accidents causés par les véhicules a instauré un bloc de compétence autour de la notion de véhicule.
Les dérogations au principe de séparation peuvent être d’origine constitutionnelle ou législative.
L’adage « le juge de l’action est le juge de l’exception » exprime l’idée que le juge saisi du litige principal peut trancher les questions litigieuses accessoires.
L’arrêt Septfonds de 1923 n’autorisait le juge civil qu’à interpréter les actes administratifs réglementaires, sans interpréter les actes individuels ni apprécier la légalité des actes administratifs. - Tribunal des conflits
Les solutions de l’arrêt SCEA du Chéneau s’appliquent également au juge administratif lorsqu’une question accessoire de compétence judiciaire se pose dans un litige administratif. - Tribunal des conflits, 17 octobre 2011
Le juge de l’action tranche parfois l’exception, mais le principe impose normalement le renvoi
★ À maîtriser
Le juge administratif occupe une place centrale parce qu’il a compensé l’absence relative de la loi en droit administratif.
Le juge administratif contrôle l’administration et peut, dans les litiges dont il est saisi, sanctionner celle-ci, la condamner ou annuler ses décisions.
📌 Les rapports du juge administratif avec l’administration associent le renforcement du contrôle de légalité et une certaine protection de l’administration, tenant compte de l’intérêt général et de ses contraintes particulières.
Compléments
Le contrôle juridictionnel de l’administration vise à garantir le respect de la légalité et contribue au progrès de l’État de droit.
Le juge administratif a parfois reconnu à l’administration des pouvoirs sans habilitation textuelle lorsqu’il les estimait nécessaires à la satisfaction de l’intérêt général.
★ À maîtriser
📌 Selon le raisonnement tiré de l’arrêt Blanco, l’activité de l’administration est soumise à des règles spéciales dont la teneur varie selon les nécessités de l’intérêt général, plutôt qu’aux dispositions du Code civil.
📌 La compétence du juge administratif n’implique pas toujours l’application de règles spéciales, car il peut apprécier une action administrative au regard de règles de droit privé ou de règles de même contenu.
📌 Le droit administratif est aujourd’hui un droit écrit, notamment fondé sur la Constitution, les lois, les règlements et les traités, tout en restant essentiellement jurisprudentiel.
Compléments
Dans l’arrêt Blanco du Tribunal des conflits du 8 février 1873, un enfant nommé Agnès, renversé par un wagonnet poussé par des ouvriers d’une manufacture des tabacs relevant de l’État, est au cœur d’un litige de responsabilité de l’État.
L’arrêt Blanco a contribué à établir la formule selon laquelle la compétence suit le fond.
Dans l’affaire Société Lambda du Conseil d’État du 6 décembre 1996, la légalité d’une nomination administrative est contrôlée au regard de l’article 432-13 du Code pénal relatif au pantouflage.
Le droit administratif a longtemps été présenté comme jurisprudentiel, tandis que le droit privé était associé aux textes codifiés.
La loi du 28 pluviôse an VIII prévoit un régime de responsabilité applicable aux travaux publics.
La codification concerne notamment les textes suivants : le Code de justice administrative, le CRPA, le Code général de la fonction publique, le Code général de la propriété des personnes publiques
Georges Vedel interroge l’avenir d’un droit administratif indéfiniment jurisprudentiel dans l’article « Le droit administratif peut-il rester indéfiniment jurisprudentiel ? ». - Gorge Wedel, le droit administratif peut il reste indéfiniment jurisprudentiel
★ À maîtriser
📌 La fonction administrative est subordonnée et ne constitue pas un pouvoir au même titre que les fonctions législative et exécutive.
L’administration constitue un ensemble de moyens humains et matériels au service du Gouvernement, mais son action est encadrée par l’exigence de bonne exécution de la loi.
La fonction administrative a pour finalité la poursuite de l’intérêt général, notamment par l’exécution des lois, le service public et le maintien de l’ordre public.
📌 L’intérêt général fonde les pouvoirs de contrainte de l’administration et limite en même temps leur exercice.
Compléments
L’article 20 de la Constitution dispose que le Gouvernement dispose de l’administration.
L’article 21 de la Constitution prévoit que le Premier ministre dirige le Gouvernement et assure l’exécution des lois.
L’article L. 100-2 du Code des relations entre le public et l’administration dispose que l’administration agit dans l’intérêt général et respecte le principe de légalité.
★ À maîtriser
📌 La personnalité morale de droit public distingue les personnes publiques des organes qui en sont dépourvus et les oppose aux personnes morales de droit privé, soumises à des règles et à des prérogatives différentes.
📌 Une personne morale de droit privé participe à la fonction administrative lorsqu’une personne publique lui confie une mission de service public.
Compléments
La personnalité publique est une forme de personnalité juridique qui confère à son titulaire la qualité de sujet de droit.
Lorsque le maire agit au nom de l’État, c’est juridiquement l’État, personne morale, qui agit.
Les collectivités territoriales comprennent :
📌 Les établissements publics sont distingués selon la nature de leur activité en établissements publics administratifs et établissements publics industriels et commerciaux.
★ À maîtriser
📌 Les actes relatifs à la fabrication de la loi ou au contrôle du gouvernement relèvent de la fonction parlementaire et non de la fonction administrative, de sorte que le juge administratif est incompétent pour en connaître.
📌 Les actes relatifs à l’organisation du service public de la justice judiciaire sont administratifs, tandis que les actes liés au fonctionnement de la justice judiciaire et aux procédures déterminées ne relèvent pas de la fonction administrative.
La théorie des actes de gouvernement concerne deux catégories d’actes : ceux relatifs aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels et ceux relatifs aux relations diplomatiques de la France.
Le droit administratif assume une hiérarchie dans laquelle l’intérêt général poursuivi par l’administration prime les intérêts privés de l’autre partie à la relation administrative.
📌 Les prérogatives d’action permettent à l’administration de contraindre les tiers au nom de l’intérêt général, tandis que les prérogatives de protection protègent notamment les biens publics nécessaires à cet intérêt.
📌 Les biens appartenant à une personne publique et relevant de son domaine public sont insaisissables, même lorsque cette personne est débitrice, afin de ne pas compromettre l’accomplissement de ses missions d’intérêt général.
Compléments
La décision d’extradition est détachable des relations diplomatiques de la France et ne constitue donc pas, pour cette raison, un acte de gouvernement.
Les prérogatives de l’administration ne rendent pas le droit administratif arbitraire, car leur usage est encadré par le droit et conditionné par la poursuite de l’intérêt général.
L’usage des prérogatives administratives peut donner lieu à une compensation des conséquences négatives qu’il entraîne pour les tiers ou les administrés.
Fonction parlementaire ou judiciaire : pas administrative ; fonctionnement administratif : il peut l’être.
★ À maîtriser
À partir de la fin des années 1970, la formule de « démocratie administrative » s’est développée pour promouvoir un meilleur équilibre dans la relation entre l’administration et l’administré.
La démocratie administrative, formule doctrinale et politique développée à partir de la fin des années 1970, vise à mieux équilibrer la relation entre l’administration et l’administré.
📌 La démocratie administrative ne signifie pas que les administrés prennent collectivement les décisions administratives : l’administration est un instrument et non un pouvoir constituant une communauté politique.
Compléments
La loi du 17 juillet 1978 reconnaît le droit des administrés à l’information et organise l’accès aux documents administratifs, avec la mise en place de la CADA.
La loi du 11 juillet 1979 impose la motivation des décisions administratives individuelles défavorables en informant les administrés de leurs motifs.
Le décret du 28 novembre 1983 prévoit une procédure contradictoire avant les décisions qui doivent être motivées, afin que leur destinataire puisse présenter ses arguments.
Administration instrumentale, mais administré écouté dans sa singularité
★ À maîtriser
📌 L’activité normative de l’administration consiste à produire des normes et des actes juridiques, notamment des actes unilatéraux et des contrats.
Les arrêts Montpeurt de 1942 et Bouguen de 1943 admettent qu’une personne privée puisse prendre des actes administratifs unilatéraux.
Pour qu’un acte d’une personne privée chargée d’un service public administratif soit administratif, il doit être pris pour l’accomplissement de cette mission et mettre en œuvre une prérogative de puissance publique.
Pour une personne privée chargée d’un service public industriel et commercial, l’acte administratif est principalement celui qui concerne l’organisation même du service public, comme l’illustre la décision Compagnie Air France contre époux Barbier du Tribunal des conflits de 1968.
Un acte réglementaire a une portée générale et impersonnelle en visant des catégories abstraites ou des situations, tandis qu’un acte individuel s’adresse à un ou plusieurs destinataires nommément désignés ou identifiables.
Compléments
La grande majorité des actes unilatéraux pris par les personnes publiques sont administratifs, car ils s’inscrivent généralement dans leur fonction administrative.
En 1935, le Conseil d’État reconnaît dans l’arrêt Établissement Vezia qu’une personne privée peut être chargée d’une mission d’intérêt général.
En 1938, le Conseil d’État admet dans l’arrêt Caisse primaire aide et protection qu’une personne privée puisse être chargée d’un service public.
Acte unilatéral : une volonté ; contrat : accord des volontés
★ À maîtriser
📌 En l’absence de qualification textuelle, le contrat est administratif selon les critères jurisprudentiels s’il réunit un critère organique et un critère matériel : au moins une partie est une personne publique et l’une des conditions matérielles est remplie.
📌 Le critère matériel est rempli si le contrat vise l’exécution même du service public, selon l’arrêt Bertin du Conseil d’État de 1956.
📌 L’usage des pouvoirs unilatéraux de l’administration doit être justifié par le droit et l’intérêt général, et les conséquences financières négatives de la modification ou de la résiliation unilatérale doivent être intégralement compensées au cocontractant.
Compléments
📌 Le critère matériel est également rempli si le contrat comporte une clause impliquant l’application d’un régime de droit public.
La liberté contractuelle des personnes publiques repose sur l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, mais s’exerce dans un cadre comprenant notamment les règles de commande publique et l’interdiction des libéralités.
En cas de circonstances imprévues bouleversant l’équilibre du contrat, la théorie de l’imprévision permet au cocontractant de poursuivre son exécution avec une aide financière de l’administration, sauf force majeure ou bouleversement du contrat.
★ À maîtriser
Le principe d’égalité impose à l’administration de traiter identiquement les administrés placés dans une situation identique et d’examiner particulièrement la situation de chaque destinataire avant de décider.
Avant une décision individuelle défavorable, le principe du contradictoire impose à l’administration de permettre à l’administré concerné de présenter ses arguments et ses objections, sauf si la décision fait suite à sa demande ou si l’urgence justifie d’y déroger.
Pour produire ses effets de droit, une décision individuelle défavorable doit être notifiée à son destinataire, conformément à l’article L. 221-8 du CRPA.
En principe, le silence gardé par l’administration pendant deux mois sur une demande vaut acceptation, sous réserve de multiples exceptions.
En vertu du droit à régularisation en cas d’erreur, une personne qui méconnaît pour la première fois une règle applicable ou commet une erreur matérielle ne peut être sanctionnée si elle régularise sa situation d’elle-même ou dans le délai indiqué par l’administration, conformément à l’article L. 123-1 du CRPA.
Compléments
📌 Le principe d’impartialité interdit à l’auteur d’une décision administrative de la prendre en raison d’un intérêt personnel ou d’un parti pris étranger à l’intérêt général, ou de donner cette impression.
📌 Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention lisible de son prénom, de son nom et de sa qualité, conformément à l’article L. 212-1 du CRPA.
📌 Une décision individuelle fondée sur un traitement algorithmique doit en informer explicitement l’intéressé et indiquer la finalité du traitement ainsi que les modalités d’accès à ses règles et principales caractéristiques, conformément aux articles L. 311-3-1 et R. 311-3-1-1 du CRPA.
📌 Les voies et délais de recours doivent figurer dans la notification pour que les délais de recours contre la décision soient opposables, conformément à l’article R. 421-5 du code de justice administrative.
L’administration doit envoyer un accusé de réception d’une demande, y compris lorsqu’elle lui est adressée par voie électronique, conformément à l’article L. 112-3, alinéa 1, du CRPA.
L’accusé de réception indique la date de réception, la date à laquelle le silence vaudra acceptation ou rejet, les coordonnées du service chargé du dossier et si le silence entraînera une décision implicite d’acceptation ou de rejet.
★ À maîtriser
📌 L’approche organique identifie le service public à partir de la nature publique de l’organisme qui agit, tandis que l’approche matérielle se centre sur l’activité.
📌 Pour qualifier de service public une activité gérée par une personne privée, le juge vérifie qu’elle relève de l’intérêt général et qu’une personne publique l’assume suffisamment, notamment par un contrôle ou un droit de regard.
🔄 La méthode APREI suit trois temps :
L’arrêt Narcy (CE, 28 juin 1963) retient trois critères : une mission d’intérêt général, exercée sous le contrôle de l’administration par une personne privée disposant de prérogatives de puissance publique.
Compléments
Avant 1789, l’expression « service public » était peu utilisée, mais l’idée de prise en charge collective d’activités jugées importantes existait déjà.
Sous la Troisième République, le service public commence à être conçu comme un mode d’organisation des activités de l’État et de l’État lui-même, notamment par L. Duguit.
Dans l’arrêt Terrier du 6 février 1903, le Conseil d’État reconnaît la compétence du juge administratif pour un litige contractuel relatif à la destruction de vipères, activité poursuivant une finalité d’intérêt général. - Romieu
Dans l’arrêt Thérond du 4 mars 1910, le Conseil d’État fonde la compétence du juge administratif sur le but de service public d’un contrat municipal de capture des chiens errants et d’enlèvement des bêtes mortes. - Pichat
G. Jèze qualifie le service public de « pierre angulaire du droit administratif ».
📌 Lorsque l’activité d’intérêt général est directement gérée par une personne publique, le juge la qualifie généralement de service public en vérifiant principalement son intérêt général, sauf qualification législative ou constitutionnelle applicable.
📌 La jurisprudence retient une conception volontariste de l’intérêt général en recherchant si les autorités publiques, au vu de l’importance qu’elles accordent à l’activité, la considèrent elles-mêmes d’intérêt général.
Dans l’arrêt APREI (CE Section, 22 février 2007), le Conseil d’État clarifie la méthode d’identification des activités de service public gérées par des personnes privées.
Dans l’arrêt TC, 13 octobre 2014, SA AXA France IARD, l’absence de contrôle communal et de droit de regard sur une association sportive bénéficiant d’aides communales ne suffit pas à caractériser une mission de service public.
Loi, grille Narcy, faisceau d’indices : trois temps pour qualifier.
★ À maîtriser
La référence au service public peut désigner une activité, ensemble complet de prestations homogènes, une mission, élément d’une activité, ou une obligation de service public, exigence généralement imposée à une personne privée pour garantir un degré minimal de satisfaction de l’intérêt collectif.
Un service public obligatoire doit être pris en charge par les collectivités publiques visées, tandis qu’un service public facultatif peut être créé librement par ces collectivités.
La gestion autonome est assurée par la personne publique seule, tandis que la gestion collective associe plusieurs collectivités, le plus souvent de même rang, pour gérer une ou plusieurs activités de service public.
La régie utilise les moyens humains, matériels et financiers de la personne publique, tandis que la gestion déléguée confie la gestion effective à un organe doté d’une personnalité morale propre.
Compléments
Le droit de l’Union européenne a contribué à l’évolution vers une conception du service public comme série d’obligations pouvant être assumées simultanément par plusieurs entités publiques ou privées.
D. Truchet décrit la mutation du service public en obligations d’intérêt général, assorties seulement des droits exclusifs ou spéciaux, aides ou prérogatives nécessaires à leur accomplissement sous le contrôle de la collectivité publique. - Renoncer à l'expression « service public », 2008
Les articles L. 121-1 et suivants du code de l’énergie définissent les obligations de service public des opérateurs électriques, notamment la desserte de tout le territoire national et des prix sociaux.
Les communes doivent notamment : gérer et entretenir les cimetières, gérer et entretenir les voies communales, gérer les services d’élimination des déchets ménagers, gérer les services d’assainissement des eaux usées, gérer les archives publiques, gérer des écoles
Une délégation de service public peut prendre la forme d’un acte unilatéral, tel qu’une décision ou un agrément, ou d’un contrat ; les services publics économiques sont plutôt confiés par contrat.
📌 Les collectivités publiques responsables d’un service public peuvent en confier la gestion à un tiers ou l’assurer directement, sauf si la nature du service y fait obstacle (CE Section, 6 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence).
📌 Les missions de police administrative liées à l’exercice de la force publique ne peuvent notamment pas faire l’objet d’une gestion déléguée à une personne privée, selon l’arrêt Ville de Castelnaudary (CE, 1932).
Obligatoire : la collectivité doit agir ; facultatif : elle choisit.
★ À maîtriser
📌 Selon l’arrêt Jamart (CE Section, 7 février 1936), le chef de service peut, même sans texte, prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous son autorité.
Compléments
Le chef de service peut être notamment un directeur d’administration centrale, un préfet, un maire, un directeur d’hôpital ou d’établissement scolaire, ou le dirigeant d’un établissement public ou d’une société privée investie d’une mission de service public.
Les mesures d’organisation du service public peuvent concerner les horaires de travail, la réorganisation des services ou, le cas échéant, la réglementation de l’exercice du droit de grève.
Les principes communs de fonctionnement du service public, appelés lois de Rolland, ont été mis en lumière par Louis Rolland dans les années 1930 ; le cours ajoute à leurs trois principes classiques celui de neutralité. - Précis de droit administratif, 1957
★ À maîtriser
📌 Les usagers n’ont aucun droit acquis au maintien d’un service public dans sa forme existante, et l’administration peut même décider de le supprimer si elle l’estime nécessaire (CE, 27 janvier 1961, Sieur Vannier).
📌 La continuité du service public implique le fonctionnement ininterrompu des services essentiels et le fonctionnement ponctuel et régulier des autres services, notamment le respect des horaires d’accès des usagers.
Le 25 juillet 1979, dans sa décision n° 79-106 DC sur la loi relative à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail, le Conseil constitutionnel reconnaît la continuité du service public comme principe de valeur constitutionnelle. - Loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas
Le législateur peut apporter au droit de grève les limitations nécessaires pour assurer la continuité du service public, laquelle, comme le droit de grève, a valeur constitutionnelle. - Conseil constitutionnel, Loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas, 25 juillet 1979
Un délégataire d’un service public doit poursuivre son exécution, sauf cas de force majeure, même si cette activité le place dans une situation financière difficile.
Le droit de grève des fonctionnaires a valeur constitutionnelle et est immédiatement applicable, mais le législateur ou, dans le silence de la loi, le gouvernement et l’autorité responsable du service peuvent en fixer les limites nécessaires à son bon fonctionnement, sous le contrôle du juge. - Conseil d’État, Dehaene, 7 juillet 1950
Compléments
L’administration est tenue en théorie de faire évoluer le service public pour qu’il corresponde aux exigences changeantes de l’intérêt général, même si cette obligation est difficile à imposer en pratique.
Dans une gestion déléguée, le cocontractant ne peut s’opposer à une modification unilatérale du contrat justifiée par l’évolution de l’intérêt général (CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du Gaz de Deville-lès-Rouen).
L’administration peut résilier unilatéralement un contrat de gestion déléguée si l’intérêt général le justifie, mais elle doit compenser le surcoût éventuel causé au cocontractant par sa modification ou sa résiliation.
Dans l’arrêt Winkell (CE, 7 août 1909), le Conseil d’État juge illicite la grève concertée des fonctionnaires et rejette le recours d’un agent révoqué après avoir participé à une grève postale.
📌 L’administration ne peut pas interrompre le fonctionnement d’un service public sans le supprimer, car elle méconnaîtrait le principe de continuité.
📌 L’arrêt unilatéral de l’exécution du service par le délégataire constitue sa faute la plus grave et peut entraîner des sanctions, jusqu’à la résiliation-sanction du contrat à ses torts exclusifs.
Le régime de l’imprévision prévoit, à certaines conditions, une indemnisation du cocontractant afin que l’obligation de continuité ne le conduise pas à la faillite.
L’interdiction du droit de grève concerne notamment : la police, les services extérieurs de l’administration pénitentiaire, les magistrats judiciaires
Mutabilité : le service peut changer ; continuité : il doit fonctionner régulièrement.
★ À maîtriser
📌 Devant le service public, le principe d’égalité garantit à la fois l’égal accès au service et l’égalité de traitement des usagers.
📌 Le recours obligatoire à un téléservice doit permettre l’accès normal au service public et garantir l’exercice effectif des droits, en tenant compte du service, de la complexité des démarches, de leurs conséquences, de l’outil numérique et du public concerné. - Conseil d’État, Conseil national des barreaux, la Cimade, 3 juin 2022
📌 Une différence de situation des usagers vis-à-vis du service peut justifier une différence de traitement, mais l’administration n’est jamais tenue de différencier le traitement d’usagers placés dans des situations différentes. - Conseil d’État, Société Baxter, 28 mars 1997
📌 Le tarif le plus élevé payé par un usager ne doit pas dépasser le coût de la prestation pour la collectivité, et toute différence de traitement doit être proportionnée.
Compléments
📌 L’égal accès au service public exige que les établissements recevant du public permettent aux personnes handicapées d’accéder aux lieux ouverts au public, d’y circuler et d’y recevoir les informations diffusées.
📌 Lorsqu’un téléservice est imposé pour certaines demandes de titres de séjour, l’administration doit prévoir un accompagnement des personnes sans accès numérique ou en difficulté et une solution de substitution si le téléservice demeure inutilisable. - Conseil d’État, Conseil national des barreaux, la Cimade, 3 juin 2022
Les différences de situation tarifaire peuvent tenir : à la fréquence ou au caractère inévitable de l’usage du service, à l’usage accessoire ou excessif du service, au lien de l’usager avec la collectivité responsable
Dans l’arrêt Bachelet, le Conseil d’État admet une majoration du tarif de l’eau pour les propriétaires de piscine.
📌 Dans un service public communal facultatif, un tarif plus élevé peut légalement être imposé à l’usager qui ne réside pas dans la commune. - Conseil d’État, Commissaire de la République de l’Ariège, 5 octobre 1984
📌 Une différence de traitement entre usagers placés dans une situation identique peut être justifiée par l’intérêt général, notamment pour faciliter l’accès au service d’une catégorie d’usagers.
★ À maîtriser
📌 La neutralité vise à éviter l’apparence de préférence philosophique, politique ou religieuse et les troubles susceptibles de naître de l’expression de choix hors de la compétence administrative, tandis que l’égalité vise le traitement égal des usagers.
La neutralité du service public protège la liberté de conscience et contribue à la paix sociale ; elle ne se réduit pas à une dimension religieuse ni à un instrument de laïcité. - Conseil d’État, Société Confédération nationale des associations familiales catholiques, 15 octobre 2014
La neutralité s’applique à l’ensemble des services publics, qu’ils soient gérés par des personnes morales de droit public ou par des personnes morales de droit privé chargées d’un service public. - Cour de cassation, Baby Loup, 25 juin 2014
La neutralité s’impose à tous les personnels des personnes publiques et aux salariés des organismes privés chargés d’un service public, quels que soient leur statut ou leur contrat.
Les usagers restent libres de manifester leurs convictions, sauf si la loi leur impose de respecter la neutralité ; dans les écoles, collèges et lycées publics, les élèves ne peuvent porter ostensiblement des signes ou tenues manifestant une appartenance religieuse. - encadrant le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics, 15 mars 2004
L’installation temporaire d’une crèche de Noël dans un emplacement public est légalement possible si elle présente un caractère culturel, artistique ou festif sans exprimer la reconnaissance d’un culte ni marquer une préférence religieuse ; l’appréciation tient compte du contexte, de l’absence de prosélytisme, des conditions d’installation, des usages locaux et du lieu.
Dans un bâtiment public, l’installation d’une crèche de Noël est en principe contraire à la neutralité, sauf circonstances particulières lui donnant un caractère culturel, artistique ou festif, tandis que dans un autre emplacement public elle est possible si elle ne constitue ni prosélytisme ni revendication religieuse.
Dans l’espace public accessible sans restriction liée à un droit de propriété, le principe de neutralité ne s’applique pas et une manifestation religieuse ne peut être interdite qu’au titre du maintien de l’ordre public.
Compléments
L’organisme chargé d’un service public doit garantir l’égalité des usagers et veiller au respect de la laïcité et de la neutralité ; il doit aussi s’assurer que les personnes auxquelles il confie l’exécution du service respectent ces principes. - Loi n° 2021-1109, confortant le respect des principes de la République, 24 août 2021
Les parents accompagnant ponctuellement des activités scolaires sont des usagers, non des agents ou collaborateurs du service public, et ne sont donc pas soumis aux exigences de neutralité religieuse applicables à ces derniers. - Conseil d’État, 23 décembre 2013
Les exigences de bon fonctionnement du service public de l’éducation peuvent conduire l’autorité compétente à recommander aux parents participant à des sorties ou activités scolaires de s’abstenir de manifester leurs croyances religieuses. - Conseil d’État, 23 décembre 2013
En matière de recrutement et de carrière, un employeur public ne doit pas tenir compte des convictions philosophiques, religieuses ou politiques des agents. - Conseil d’État, Barel et autres, 28 mai 1954
Une crèche de Noël installée par une personne publique peut avoir une signification religieuse, comme élément de l’iconographie chrétienne, ou une signification culturelle, comme décoration traditionnelle des fêtes de fin d’année. - Conseil d’État, 9 novembre 2016
Le Conseil d’État a ordonné la suspension des décisions de maires d’apposer le drapeau palestinien sur les hôtels de ville à l’occasion de la reconnaissance de l’État de Palestine par le chef de l’État (CE ord., 21 juillet 2025, Préfet de la Seine-Saint-Denis, n° 506299).
📌 Les restrictions municipales à l’accès à la plage et à la baignade doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux seules nécessités de l’ordre public, compte tenu des circonstances de temps et de lieu, de l’accès au rivage, de la sécurité de la baignade, de l’hygiène et de la décence ; elles doivent être justifiées par des risques avérés.
Bâtiment public : interdiction de principe ; autre emplacement public : possibilité festive
★ À maîtriser
La qualification légale d’un service public en SPA ou en SPIC s’impose au juge, tandis qu’une qualification par acte administratif réglementaire peut être requalifiée par le juge si elle ne correspond pas à la réalité de l’activité.
À défaut de qualification textuelle, le juge qualifie le service à partir de son objet, de l’origine de ses ressources et de ses modalités d’organisation et de fonctionnement (CE Ass., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques). - Conseil d’État
Un SPIC exerce une activité analogue à celle de particuliers, tire ses ressources du prix payé par les usagers et fonctionne comme une entreprise privée, tandis que le caractère administratif de ces indices oriente vers un SPA.
Compléments
Le Tribunal des conflits a posé les jalons de la distinction entre SPA et SPIC dans l’arrêt Bac d’Éloka du 22 janvier 1921, relatif à un service de transport exploité par la colonie de Côte d’Ivoire dans des conditions comparables à celles d’un industriel ordinaire. - Société commerciale de l’Ouest africain ou Bac d’Éloka
La gestion d’un SPA par une personne publique maximise l’application du droit administratif et la compétence du juge administratif, tandis que la gestion d’un SPIC par une personne privée maximise l’application du droit privé et la compétence du juge judiciaire.
Même lorsqu’un SPIC est géré par une personne privée, ses actes relatifs à l’organisation du service public sont des actes administratifs unilatéraux (TC, 15 janvier 1968, Compagnie Air France c/ Époux Barbier). - Tribunal des conflits
Dans un SPIC géré par une personne privée, le directeur de l’ensemble des services et le chef de la comptabilité s’il est comptable public sont des agents publics soumis au droit public (CE Sect., 8 mars 1957, Jalenques de Labeau). - Conseil d’État
★ À maîtriser
Le droit de l’Union distingue les activités hors de la sphère économique, notamment certaines activités liées à la puissance publique et les activités sociales fondées sur la solidarité, des activités marchandes soumises aux libertés du marché intérieur.
Lorsqu’une collectivité publique déploie une activité de service public dans le champ économique, elle doit respecter des exigences destinées à préserver la libre initiative des acteurs privés, notamment la liberté du commerce et de l’industrie.
La création d’un service public économique doit répondre à un intérêt public, sans que la collectivité ait à démontrer une carence de l’initiative privée ; cette carence n’est qu’un élément d’appréciation (CE, 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris).
Le fonctionnement d’un service public économique doit respecter la libre et égale concurrence, sauf dans la mesure où l’application des règles de concurrence ferait échec à l’accomplissement de sa mission particulière, conformément à l’article 106, alinéa 2, du TFUE.
Le gestionnaire d’un service public économique ne doit bénéficier d’aucun avantage refusé aux opérateurs privés du même secteur ; une aide publique n’est admissible que si elle est strictement proportionnée au coût d’une contrainte d’intérêt général que ces opérateurs ne supportent pas.
Compléments
La qualification d’une activité comme économique dépend de sa nature matérielle, indépendamment du statut public ou privé de l’entité qui l’exerce.
Le principe de la liberté du commerce et de l’industrie est historiquement lié à la loi des 2 et 17 mars 1791, dite décret d’Allarde, qui a supprimé l’organisation corporative des métiers et ouvert à tous l’accès aux métiers et à la création d’activités professionnelles.
Le Conseil d’État a admis la création d’un service public local de téléassistance destiné aux personnes âgées ou dépendantes d’un département, indépendamment de leurs ressources, malgré l’offre de sociétés privées, en raison d’un intérêt public local (CE, 3 mars 2010, Département de la Corrèze, n° 306911).
📌 L’article L. 410-1 du code de commerce soumet aux règles de concurrence toutes les activités de production, de distribution et de services, y compris celles des personnes publiques, notamment dans le cadre de délégations de service public.
📌 L’article 107 du TFUE rend incompatibles avec le marché intérieur, sauf dérogation, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État qui affectent les échanges entre États membres et faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou productions.
Intérêt public → création possible sans prouver une carence privée
★ À maîtriser
L’usager du service public est le bénéficiaire de la prestation, mais il n’est pas un simple administré soumis : il peut revendiquer les prestations que la puissance publique doit assurer au nom de l’intérêt général. - Léon Duguit
L’usager ne peut imposer à la puissance publique les choix relevant de l’intérêt général ni s’opposer aux évolutions du service public jugées nécessaires au nom du principe d’adaptation.
La relation d’usage peut être libre ou contrainte, notamment par les circonstances de fait ou par une obligation juridique comme la scolarisation ou la vaccination.
La relation d’usage peut être payante, lorsque l’usager finance directement le service par une redevance, ou paraître gratuite lorsque son coût est financé indirectement par l’impôt payé par l’ensemble des contribuables.
La relation entre l’usager et un service public industriel et commercial relève du droit privé et du juge judiciaire en cas de litige, tandis que la relation avec un service public administratif est généralement régie par le droit public et unilatérale (TC, 17 décembre 1962, Dame Bertrand).
Compléments
📌 La relation d’usage peut être générale lorsqu’elle concerne le service public incarné par une personne publique, ou spécifique lorsqu’elle porte sur une activité et des prestations déterminées, comme l’éducation, l’hôpital ou l’aide sociale.
Usager du service public en général ≠ usager d’un service public particulier
★ À maîtriser
📌 L’usager peut exiger du juge administratif le respect de son droit au fonctionnement normal du service public, conformément aux règles qui le régissent, qu’il soit dans une relation unilatérale ou contractuelle (CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier de Croix-de-Seguey-Tivoli).
Compléments
Dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, l’article L. 311-3 du code de l’action sociale et des familles garantit notamment la dignité, l’intégrité, la vie privée et familiale, l’intimité, la sécurité et la liberté d’aller et venir des personnes accueillies.
Les droits prévus à l’article L. 311-3 comprennent aussi : le libre choix entre les prestations adaptées, un accompagnement individualisé respectueux du consentement, la confidentialité, l’accès aux informations relatives à la prise en charge, l’information sur les droits et recours, la participation au projet d’accueil
Les établissements sociaux et médico-sociaux garantissent aux résidents le droit de recevoir chaque jour les visiteurs de leur choix ; une visite ne peut être refusée que si elle menace l’ordre public ou la santé, et la décision motivée doit être notifiée sans délai au résident et au visiteur.
Les établissements sociaux et médico-sociaux doivent rechercher une solution évitant la séparation des membres d’une famille accueillis ensemble ou, à défaut, établir avec eux un projet de réunion dans les meilleurs délais et en assurer le suivi.
Les résidents peuvent accueillir leurs animaux de compagnie s’ils peuvent en assurer les besoins physiologiques, comportementaux et médicaux et respecter les conditions d’hygiène et de sécurité fixées par arrêté.
Le contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge est élaboré avec la personne accueillie et précise les objectifs, la nature et le coût prévisionnel des prestations ; l’accord ou le refus relatif au contrôle de l’espace privatif et au traitement des données personnelles est consigné par écrit et reste révocable à tout moment.
La participation des bénéficiaires au fonctionnement d’un établissement ou service social et médico-social est organisée par un conseil de la vie sociale ou par d’autres formes de participation.
Formes de la relation d’usage
| Dimension | Première forme | Seconde forme |
|---|---|---|
| Choix | Libre | Contrainte par les faits ou le droit |
| Financement | Redevance de l’usager | Impôt de l’ensemble des contribuables |
| Nature juridique | Droit public, souvent unilatérale | Droit privé pour le SPIC, généralement contractuelle |
| Portée | Générale | Spécifique à une activité de service public |
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1. Quelle définition décrit le droit administratif ?
2. Une administration dispose de prérogatives de pouvoir dans ses relations avec des particuliers. Quel enjeu du droit administratif cette situation met-elle en évidence ?
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Quelles règles le droit administratif encadre-t-il ?
La légalité de l’activité administrative.
Quel déséquilibre le droit administratif vise-t-il à éviter entre administration et individus ?
Un déséquilibre excessif.
Avant 1789, quelles fonctions ne sont-elles pas clairement distinguées ?
Les fonctions de juger et d’administrer.
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