Fiche de révision : Les juridictions administratives

📋 Plan du Cours

1. Caractéristiques du droit administratif
2. Genèse du juge administratif
3. Séparation des autorités et des fonctions
4. Contentieux sous la Révolution
5. Conseil d’État et justice retenue
6. Justice déléguée et fin du ministre-juge
7. Critiques adressées au Conseil d’État
8. Pouvoirs d’exécution du juge administratif
9. Consécration constitutionnelle du juge administratif
10. Fonctions juridictionnelles du Conseil d’État
11. Fonctions administratives du Conseil d’État
12. Organisation et impartialité du Conseil d’État
13. Les tribunaux administratifs
14. Les cours administratives d’appel
15. Les juridictions administratives spécialisées

📅 Repères chronologiques

1. 13 décembre 1799Le Conseil d’État est créé par la Constitution du 22 frimaire an VIII pour conseiller le pouvoir et résoudre les difficultés administratives.
2. 28 pluviôse an VIIILa loi met en place les conseils de préfecture, ancêtres des tribunaux administratifs.
3. 24 mai 1872La loi met fin à la justice retenue en disposant que le Conseil d’État statue souverainement sur les recours contentieux administratifs et les demandes d’annulation pour excès de pouvoir.
4. 1889Par sa décision Cadot, le Conseil d’État affirme sa compétence directe de principe pour connaître du contentieux des actes administratifs, même sans texte exprès.
5. 1962La décision Canal annule l’ordonnance du 1er juin 1962 du général de Gaulle qui instaurait une juridiction d’exception, la Cour militaire de justice, dans le contexte de la guerre d’Algérie.
6. 16 juillet 1980La loi autorise le juge à contraindre l’administration à exécuter les décisions juridictionnelles par des astreintes.
7. 22 juillet 1980Dans une décision relative à une loi de validation, le Conseil constitutionnel consacre l’indépendance de la juridiction administrative et le caractère spécifique de ses fonctions, auxquels ni le législateur ni le gouvernement ne peuvent porter atteinte.
8. 23 janvier 1987Dans sa décision Conseil de la concurrence, le Conseil constitutionnel reconnaît comme principe fondamental reconnu par les lois de la République la compétence constitutionnellement réservée au juge administratif pour annuler ou réformer certaines décisions administratives.
9. 8 février 1995La loi reconnaît au juge administratif le pouvoir d’injonction, qui doit être demandé par les parties.
10. 30 juin 2000La loi met en place des procédures d’urgence en cas d’atteinte aux droits et libertés fondamentaux, notamment le référé-liberté.

📖 1. Caractéristiques du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : L’ensemble des règles dont dépend la légalité de l’action administrative.

★ À maîtriser

• Le droit administratif présente trois caractéristiques :
  • Il est principalement mis en œuvre par un juge spécial
  • Il est autonome par rapport au droit civil
  • Il est en grande partie jurisprudentiel

Compléments

• L’action administrative est légale dès lors qu’elle respecte le droit administratif.

• Le juge administratif a précédé le droit administratif, que ce juge a lui-même construit.

• Le droit administratif est aussi appelé droit prétorien parce qu’il est en grande partie édicté par le juge.

• Les trois caractéristiques du droit administratif demeurent vraies aujourd’hui, mais elles tendent à s’éroder.

📖 2. Genèse du juge administratif

★ À maîtriser

• Avant 1789, des litiges liés à l’action de l’État royal sont confiés à des organes spécialisés, notamment les intendants et le Conseil du roi.

📌 Avant 1789, la fonction de justice et la fonction d’administration ne sont pas distinguées : les mêmes acteurs peuvent être juges et administrateurs.

Compléments

• Les Parlements, juridictions de droit commun, rendent des arrêts de règlement qui constituent en réalité des actes de police.

• Lorsqu’elle juge, l’administration accomplit encore sa mission administrative sous une forme différente.

💡 Astuce mémo

Avant 1789, l’administration peut juger ; après la séparation, les juridictions ne peuvent plus administrer.

📖 3. Séparation des autorités et des fonctions

★ À maîtriser

• En 1789, les révolutionnaires combattent la concentration des pouvoirs dans la personne du roi et cherchent à séparer les organes et les fonctions.

• La séparation des autorités administratives et judiciaires repose sur deux mouvements : retirer à l’administration le pouvoir de juger et interdire aux juridictions d’accomplir des actes d’administration.

📌 La loi des 16 et 24 août 1790, titre II, article 13, sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges de troubler les opérations administratives ou de citer les administrateurs pour leurs fonctions.

📌 Le décret du 16 fructidor an III interdit aux tribunaux de connaître des actes d’administration, quelle qu’en soit l’espèce.

Compléments

• Les intendants sont supprimés en raison de leur forte dépendance au pouvoir en place, et le Conseil du roi perd notamment son pouvoir d’évocation des litiges.

• L’interdiction faite aux tribunaux de connaître des actes administratifs laisse alors les litiges issus des activités administratives sans juge.

📖 4. Contentieux sous la Révolution

★ À maîtriser

📌 La séparation des pouvoirs n’impose pas qu’un juge judiciaire soit exclu des litiges administratifs : elle lui interdit de faire la loi ou de l’exécuter, mais pas d’agir sur l’administration.

📌 La séparation des autorités administratives et judiciaires interdit au juge judiciaire de connaître du contentieux administratif, sans déterminer si celui-ci revient à l’administration ou à un juge spécialisé.

• Dans un premier temps, les autorités révolutionnaires confient le contentieux administratif à l’administration elle-même plutôt que de créer un nouveau juge.

• L’administration prend en charge des contentieux portant sur :

  • Les impôts directs
  • Les travaux publics
  • Les élections

📌 Durant les années révolutionnaires, les litiges confiés à l’administration restent des problèmes administratifs plutôt que de véritables problèmes juridictionnels, comme le montre l’emploi d’« arrêté » et de « pétition » plutôt que d’« arrêt » et de « requête ».

Compléments

• Au cours du XIXe siècle, la distinction entre juger et administrer progresse jusqu’à l’apparition d’un juge administratif distinct de l’administration.

• Henrion de Pansey résume la confusion entre juger et administrer par la formule « juger l'administration, c'est encore administrer ».

💡 Astuce mémo

« Arrêté » et « pétition » : administrer, pas encore juger

📖 5. Conseil d’État et justice retenue

🔑 Notions clés & Définitions

• Justice retenue : La justice retenue désigne le système dans lequel le Conseil d’État ne rend que des avis en matière contentieuse, soumis à l’approbation du chef de l’État.
• Théorie du ministre-juge : La théorie du ministre-juge impose au justiciable de saisir d’abord le ministre compétent, dont la décision juridictionnelle peut ensuite être contestée en appel devant le Conseil d’État.

★ À maîtriser

📌 À sa création, le Conseil d’État exerce une mission de conseil politique et juridique ainsi qu’une mission de résolution des difficultés administratives.

Compléments

• Les membres du Conseil d’État sont nommés et révoqués à volonté par le Premier consul, sans garantie d’indépendance.

• La réforme de 1806 crée une Commission du contentieux, autorise la représentation par des avocats au Conseil et consacre le droit de saisine des justiciables, sous réserve du recours préalable au ministre compétent.

• Sous la Monarchie de Juillet, des ordonnances de 1831 instaurent la publicité des audiences, les observations orales et un ministère public chargé de proposer des solutions dans ses conclusions.

📖 6. Justice déléguée et fin du ministre-juge

★ À maîtriser

• La décision Cadot de 1889 rejette explicitement la théorie du ministre-juge et nie le caractère juridictionnel de la décision ministérielle.

Compléments

• À partir de la seconde moitié du XIXe siècle, les décisions contentieuses du Conseil d’État sont de moins en moins remises en cause par l’exécutif, malgré le rétablissement formel de la justice retenue sous le Second Empire.

📖 7. Critiques adressées au Conseil d’État

★ À maîtriser

• Le Conseil d’État a été critiqué pour sa proximité avec le régime napoléonien, sa partialité supposée en faveur de l’administration et son refus longtemps opposé aux injonctions.

Compléments

• L’évolution de la juridiction administrative a atténué les critiques portant sur la soumission politique du Conseil d’État, sa partialité supposée et son caractère dépassé.

📖 8. Pouvoirs d’exécution du juge administratif

★ À maîtriser

📌 Le législateur complète la juridictio, obligation de juger, par l’imperium, faculté d’imposer le droit à celui qui est jugé.

📌 Les injonctions de comportement imposent à l’administration d’accomplir une action, comme rénover un lieu, tandis que les injonctions de réexamen lui demandent de réévaluer un dossier, par exemple après l’annulation d’un permis de construire.

• La loi du 8 février 1995 reconnaît le pouvoir d’injonction du juge administratif, qui redonne ainsi un second souffle au pouvoir d’astreinte accordé au juge par la loi de 1980.

Compléments

📌 L’injonction peut intervenir a priori pour prévenir l’inexécution d’une décision ou a posteriori lorsque son inexécution est avérée.

📖 9. Consécration constitutionnelle du juge administratif

★ À maîtriser

📌 Relève en dernier ressort de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exécutives, leurs agents, les collectivités territoriales ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle, sauf les matières réservées par nature à l’autorité judiciaire.

Compléments

📌 Le législateur ne peut pas confier au juge judiciaire des compétences qui relèvent par nature de la juridiction administrative.

📖 10. Fonctions juridictionnelles du Conseil d’État

★ À maîtriser

• Au sommet de l’ordre administratif, le Conseil d’État statue en dernier ressort, sans possibilité de recours ultérieur.

• Depuis la réforme du 31 décembre 1987, l’essentiel de l’activité juridictionnelle du Conseil d’État consiste à examiner en cassation les pourvois formés contre les décisions des cours administratives d’appel et des juridictions administratives spécialisées.

📌 Le juge de cassation contrôle la bonne application du droit par les juges du fond et juge le jugement, tandis que le juge du fond juge le litige et apprécie souverainement les faits.

Compléments

• Lorsque le juge du fond a mal appliqué le droit, le Conseil d’État peut renvoyer l’affaire devant un autre juge du fond ou la trancher lui-même en appliquant la règle de droit telle qu’il l’apprécie.

• Le Conseil d’État peut statuer en premier et dernier ressort sur les actes administratifs les plus importants, notamment les décrets du Président de la République, et sur certaines sanctions prononcées par des autorités administratives indépendantes comme l’ARCOM.

• Le Conseil d’État peut être juge d’appel de droit commun des décisions rendues par les juridictions administratives autres que les tribunaux administratifs.

📖 11. Fonctions administratives du Conseil d’État

★ À maîtriser

• Le Conseil d’État exerce une fonction consultative auprès du gouvernement et peut aussi conseiller l’ensemble des organes de l’État.

📌 L’avis du Conseil d’État est obligatoire pour les projets de loi et pour les projets de décret lorsque les textes imposent qu’ils soient précédés d’un tel avis.

Compléments

📌 L’avis du Conseil d’État est obligatoire pour les projets de loi, mais facultatif pour les propositions de loi, dont le Conseil ne peut être saisi que par le président de l’assemblée concernée avant leur examen en commission.

• Le Conseil d’État peut être invité à rédiger un texte, examiner les risques de méconnaissance de la Constitution ou des traités internationaux et proposer des modifications du texte soumis.

• Le Conseil d’État comprend une section du contentieux et plusieurs sections administratives, notamment les sections de l’intérieur, des finances, des travaux publics, sociale et de l’administration.

• 🔄 L’examen d’un texte soumis à avis suit ces étapes :

  1. Les sections administratives répartissent l’examen du texte.
  2. Un rapporteur étudie le texte.
  3. Un représentant du gouvernement est auditionné par la section compétente.
  4. L’avis est adopté en formation ordinaire ou plénière.

💡 Astuce mémo

Avis obligatoire sur un projet de loi ; facultatif sur une proposition de loi.

📖 12. Organisation et impartialité du Conseil d’État

★ À maîtriser

• La section du contentieux, héritière de la Commission du contentieux créée en 1806, est la formation juridictionnelle du Conseil d’État et comprend dix chambres, dénommées sous-sections jusqu’en 2016.

• Les décisions de la CEDH Procola c. Luxembourg (1995) et Sacilor Lormines c. France (2006) ont conduit la France à adapter son droit aux exigences européennes d’impartialité.

📌 Selon l’article R. 122-21-1 du CJA, les membres du Conseil d’État ne peuvent juger un recours contre un acte pris après avis du Conseil d’État s’ils ont participé à la délibération de cet avis.

Compléments

• Chaque année, le Conseil d’État rédige un rapport d’activité et le transmet au président de la République.

• Les dix chambres de la section du contentieux sont spécialisées par matière ; les affaires sans difficulté particulière peuvent être jugées par une chambre jugeant seule, tandis que les affaires plus complexes peuvent être examinées par des chambres réunies.

• La réunion des sous-sections forme l’assemblée du contentieux, présidée par le vice-président du Conseil d’État.

• L’article R. 121-3 du CJA permet aux conseillers d’État d’être affectés à une ou deux sections.

• Selon l’article R. 122-21-2 du CJA, lorsque le Conseil d’État est saisi au contentieux après avoir examiné le même texte en formation consultative, il communique au requérant la liste des membres ayant délibéré sur l’avis relatif à l’acte.

• Selon l’article R. 122-21-3 du CJA, les membres jugeant un recours contre un acte pris après avis du Conseil d’État ne peuvent prendre connaissance de cet avis s’il n’a pas été publié.

💡 Astuce mémo

Conseiller d’un avis ≠ juge du recours contre l’acte issu de cet avis

📖 13. Les tribunaux administratifs

★ À maîtriser

• Les conseils de préfecture fonctionnaient selon un modèle centralisé : procédure non véritablement juridictionnelle, présidence par le préfet, absence de respect du contradictoire et compétence d’attribution limitée aux litiges expressément confiés par la loi.

• Le décret-loi du 30 septembre 1953 transforme les conseils de préfecture en tribunaux administratifs, juges de droit commun en premier ressort de l’ensemble du contentieux administratif.

📌 L’article L. 211-1 du CJA consacre les tribunaux administratifs comme juges de droit commun en premier ressort du contentieux administratif, sous réserve des compétences attribuées aux autres juridictions administratives.

Compléments

• Le Conseil d’État était le juge d’appel des décisions rendues par les conseils de préfecture.

• La réforme de 1953 visait à désencombrer le Conseil d’État face à l’augmentation des recours et au contentieux de masse lié aux affaires consécutives à la Seconde Guerre mondiale, et elle a facilité l’accès au juge.

💡 Astuce mémo

Conseil de préfecture : compétence attribuée ; tribunal administratif : compétence de principe

📖 14. Les cours administratives d’appel

★ À maîtriser

• La loi du 31 décembre 1987 crée les cours administratives d’appel afin d’organiser l’ordre juridictionnel administratif en trois degrés et de désencombrer le Conseil d’État.

📌 Selon l’article L. 211-2 du CJA, les cours administratives d’appel connaissent en principe des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences d’appel du Conseil d’État et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2.

Compléments

• Les cours administratives d’appel sont :
  • Bordeaux
  • Douai
  • Lyon
  • Marseille
  • Nancy
  • Nantes
  • Paris
  • Versailles
  • Toulouse, créée en 2022

📌 Certains jugements des tribunaux administratifs ne sont pas susceptibles d’appel et ne peuvent faire l’objet que d’un pourvoi en cassation directement devant le Conseil d’État, notamment en matière de permis de conduire en application du décret du 13 août 2013 et de l’article R. 811-1 du CJA.

📌 Les cours administratives d’appel peuvent être compétentes en premier et dernier ressort pour certains litiges, notamment ceux portant sur les décisions de la Commission nationale d’aménagement commercial.

• Les cours administratives d’appel sont organisées en chambres auxquelles les dossiers sont répartis selon leur thématique.

📖 15. Les juridictions administratives spécialisées

🔑 Notions clés & Définitions

• Juridictions administratives spécialisées : Compétentes dans des domaines spécifiques et ne disposant pas d’une compétence générale en matière de contentieux administratif.

★ À maîtriser

• La Cour nationale du droit d’asile connaît des recours dirigés contre les décisions du directeur de l’OFPRA en matière de droit d’asile.

• Le Conseil supérieur de la magistrature gère la carrière des magistrats et exerce des attributions juridictionnelles en matière disciplinaire à leur égard.

• Lorsque le texte ne précise pas si les décisions d’un organisme sont juridictionnelles, leur nature s’évalue au moyen d’un faisceau d’indices formels et matériels.

Compléments

• Les juridictions financières comprennent la Cour des comptes, créée par la loi du 16 septembre 1807, et notamment les chambres régionales des comptes.

• Les juridictions administratives spécialisées assurent une spécialisation technique et contribuent à garantir l’autonomie de certaines institutions.

• Les indices formels comprennent :

  • la composition de l’organisme
  • la procédure suivie
  • le respect du principe du contradictoire

• Les indices matériels du caractère juridictionnel portent sur le pouvoir de l’organisme de trancher des litiges et sur son caractère administratif.