Fiche de révision : Modernisation de l’État et action publique

📋 Plan du Cours

1. Soumission de l’administration au droit
2. Organisation des juridictions administratives
3. Composition et recrutement des juges
4. Formations de jugement administratif
5. Compétence des juridictions administratives
6. Modernisation historique de l’administration
7. Réformes RGPP, MAP et AP 2022
8. Objectifs et limites de la RGPP
9. La modernisation de l’action publique
10. Action publique 2022
11. Bilan critique d’Action publique 2022
12. Modernisation budgétaire et LOLF
13. Modernisation de la fonction publique
14. De la réforme administrative à l’État

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790Les lois ont consacré la séparation des autorités administratives et judiciaires afin d’empêcher les juges judiciaires d’administrer ou de légiférer.
2. 1799Le Conseil d’État a été créé sous le Consulat de Napoléon Ier pour préparer les projets de loi et assister le chef de l’État dans le jugement du contentieux administratif.
3. 28 pluviôse an VIIILa loi a consacré la prééminence des préfets, rétabli l’uniformité communale et consolidé le département.
4. 24 mai 1872La loi a instauré la justice déléguée, permettant au Conseil d’État de rendre des décisions exécutoires au nom du peuple français.
5. 1945L’École nationale d’administration a été créée dans le contexte de rationalisation et de professionnalisation de l’administration publique.
6. 14 décembre 2011Le 6e Conseil de modernisation des politiques publiques a adopté une cinquantaine de nouvelles mesures visant à simplifier la vie des usagers et à respecter la trajectoire budgétaire.
7. octobre 2012L’abandon de la RGPP est officialisé et le dispositif est remplacé par la modernisation de l’action publique.
8. 9 janvier 2013La MAP est lancée par une circulaire du Premier ministre Jean-Marc Ayrault adressée aux préfets.
9. juillet 2017Le président de la République et le Premier ministre ont annoncé la remise en cause de certaines missions de l’État et la refonte des politiques publiques insuffisamment efficaces.
10. 2 juin 2021La réforme a rendu indirect l’accès au Conseil d’État, notamment après deux ans de service public.

📖 1. Soumission de l’administration au droit

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Discipline juridique autonome, principalement jurisprudentielle, qui constitue le droit public applicable à l’administration et se distingue du droit privé.

📝 Points essentiels

📌 L’administration est soumise au droit privé lorsqu’elle agit dans le cadre d’une gestion privée et au droit public, notamment au droit administratif, lorsqu’elle agit dans le cadre d’une gestion publique.

💡 Astuce mémo

Séparation des pouvoirs → séparation des autorités → droit administratif

📖 2. Organisation des juridictions administratives

★ À maîtriser

📌 Les juridictions administratives générales disposent d’une compétence de droit commun et sont principalement soumises au code de justice administrative, tandis que les juridictions administratives spécialisées disposent d’une compétence d’attribution régie par des textes particuliers.

• Les juridictions administratives générales comprennent le Conseil d’État, 9 cours administratives d’appel et 42 tribunaux administratifs.

Compléments

• Les juridictions administratives spécialisées comprennent notamment la Cour des comptes en matière financière et la Cour nationale du droit d’asile en matière d’asile.

💡 Astuce mémo

JAG : droit commun ; JAS : compétence d’attribution

📖 3. Composition et recrutement des juges

★ À maîtriser

📌 La juridiction administrative repose sur deux corps distincts : les membres du Conseil d’État et les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

📌 Le code de justice administrative impose aux membres des juridictions administratives des obligations de réserve, d’impartialité, d’intégrité, de probité et de prévention des conflits d’intérêts.

Compléments

• Les administrateurs d’État candidats au Conseil d’État sont nommés auditeurs pour trois ans en détachement, puis peuvent devenir maîtres des requêtes après avis d’une commission d’intégration.

💡 Astuce mémo

Conseil d’État et tribunaux administratifs : deux corps, deux statuts

📖 4. Formations de jugement administratif

★ À maîtriser

📌 La collégialité signifie qu’une affaire est jugée par plusieurs magistrats, tandis que le juge unique statue seul, généralement par ordonnance.

• Dans les tribunaux administratifs, la formation ordinaire comprend en principe trois juges.

• Le juge unique peut être utilisé pour les affaires simples, les affaires dominées par des considérations de fait et les affaires urgentes.

Compléments

• Environ 40 % des décisions administratives, hors référés, sont rendues par un juge unique.

💡 Astuce mémo

Juge unique → formation ordinaire → formation solennelle

📖 5. Compétence des juridictions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Voie de fait : Constituée lorsque l’administration exécute irrégulièrement une décision en portant atteinte à la liberté individuelle ou en éteignant un droit de propriété, ou lorsqu’elle prend une décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir administratif produisant ces mêmes effets.
• Avis contentieux : L’avis contentieux permet au Conseil d’État de répondre à une question de droit nouvelle, sérieuse et fréquente posée par un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel, sans trancher les faits ni le litige.

★ À maîtriser

📌 La compétence du juge administratif concerne à la fois la répartition des litiges entre les ordres administratif et judiciaire et la répartition des affaires entre les juridictions administratives.

📌 La réserve constitutionnelle de compétence administrative porte sur l’annulation ou la réformation des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exécutives, leurs agents, les collectivités territoriales ou les organismes publics placés sous leur contrôle. — conseil de la concu, 23/01/97

📌 Les tribunaux administratifs sont en principe compétents en premier ressort, les cours administratives d’appel sont les juges d’appel de droit commun et le Conseil d’État est le juge de cassation de l’ordre administratif.

Compléments

• La compétence de cassation du Conseil d’État représente environ 80 % de son activité.

💡 Astuce mémo

Premier ressort → appel → cassation

📖 6. Modernisation historique de l’administration

📝 Points essentiels

📌 L’État gendarme se concentre sur la sécurité intérieure et extérieure, l’État interventionniste agit dans les domaines économique et social, et l’État régulateur corrige les défaillances que le marché ne peut pas résoudre seul.

💡 Astuce mémo

Centralisation → État-providence → État régulateur

📖 7. Réformes RGPP, MAP et AP 2022

📝 Points essentiels

📌 La RGPP, la MAP et l’AP 2022 sont trois tentatives successives de réforme de l’État menées sous Sarkozy, Hollande et Macron.

💡 Astuce mémo

RGPP → MAP → AP 2022

📖 8. Objectifs et limites de la RGPP

🔑 Notions clés & Définitions

• RGPP : Opération de modernisation lancée officiellement le 20 juin 2007, fondée sur des audits des politiques publiques afin de réduire les dépenses et d’améliorer leur efficacité.
• New Public Management : Le New Public Management prône la gestion des administrations publiques selon des méthodes privées, avec des indicateurs d’activité et de résultat, des contrats d’objectifs et de moyens, la responsabilisation des gestionnaires et la notion de client du service public.
• RGPP : Démarche de réforme visant à améliorer la qualité du service public, réduire les dépenses publiques et moderniser la fonction publique.

★ À maîtriser

• La RGPP poursuit trois objectifs:

  • Améliorer la qualité du service rendu aux usagers
  • Réduire les dépenses publiques
  • Moderniser la fonction publique et valoriser les initiatives des agents

• La RGPP améliore le service rendu aux usagers par:

  • le développement des guichets uniques
  • la réduction des délais de traitement
  • un traitement plus efficace des réclamations
  • la dématérialisation des procédures

• La RGPP vise à réduire les dépenses publiques en recentrant l’État sur son cœur de métier, en réorganisant l’administration centrale, en rationalisant l’administration déconcentrée et en mutualisant les fonctions support.

Compléments

• La RGPP a été conduite par une succession d’audits, de décisions politiques et de mesures de restructuration prises par un conseil de modernisation des politiques publiques présidé par le président de la République.

• Le conseil de modernisation des politiques publiques a entériné plus de 424 décisions et 503 mesures en six séances.

📌 Selon Jacques Caillosse, l’usager de la RGPP possède une double nature : il est à la fois un objet juridique et un produit managérial servant de valeur témoin de la responsabilité.

💡 Astuce mémo

Usager au centre affiché, rationalisation financière contestée

📖 9. La modernisation de l’action publique

★ À maîtriser

• La MAP remet les services publics et les agents de l’administration au cœur de l’action publique et abandonne officiellement le principe du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

Compléments

• La première phase de la MAP concerne principalement les administrations centrales et déconcentrées, tandis que les collectivités territoriales sont également impliquées dans la démarche.

• Le bilan dévoilé au Conseil des ministres du 22 juillet 2015 s’appuie sur une revue des missions de l’État et propose 45 mesures articulées autour de huit axes prioritaires.

💡 Astuce mémo

RGPP descendante et restrictive ≠ MAP partenariale et centrée sur les agents

📖 10. Action publique 2022

★ À maîtriser

• Le programme Action publique 2022 correspond à la circulaire du Premier ministre Édouard Philippe du 26 septembre 2017, qui remplace la modernisation de l’action publique par la transformation de l’action publique.

• Action publique 2022 poursuit trois chantiers prioritaires:

  • améliorer la qualité des services publics
  • offrir aux agents publics un environnement de travail modernisé
  • réduire de 3 % la part de la dépense publique dans le PIB

• Le comité Action publique 2022 détermine pour chaque politique publique ce qui doit relever de l’État, des collectivités publiques, du secteur privé ou être abandonné.

Compléments

• Un fonds de 700 millions d’euros sur cinq ans est consacré à la transformation de l’action publique.

• Le rapport du comité Action publique 2022, intitulé « Service public : se réinventer pour mieux servir », est remis en juin 2018 et rendu public en juillet 2018 après l’analyse de 21 politiques publiques.

💡 Astuce mémo

Qualité des services → environnement des agents → baisse des dépenses

📖 11. Bilan critique d’Action publique 2022

★ À maîtriser

• Le 3e comité interministériel de la transformation publique, réuni le 20 juin 2019, propose de placer les citoyens au cœur de l’action publique et de développer la transparence des résultats des services publics.

• La Cour des comptes publie le 13 novembre 2023 le rapport « La modernisation de l’État : des méthodes renouvelées, une ambition limitée ».

• Selon la Cour des comptes, les crises sociale, sanitaire et économique et une coordination insuffisante ont conduit à abandonner la revue du périmètre des missions de l’État, la répartition des compétences et la maîtrise des finances publiques.

📌 La gouvernance légitime l’action publique par l’évaluation de l’efficacité et la participation de la société civile, alors que le gouvernement repose principalement sur l’action prescriptive des organes gouvernementaux.

Compléments

• Le comité prévoit: la création de Maisons France Services, des mesures de déconcentration, un pass numérique pour les personnes en difficulté avec le numérique

• La culture managériale tend désormais à prédominer dans l’administration, alors que la culture juridique dominait auparavant.

💡 Astuce mémo

Crises et coordination insuffisante → abandon de la revue du périmètre de l’État

📖 12. Modernisation budgétaire et LOLF

🔑 Notions clés & Définitions

• Missions, programmes et actions : Depuis la LOLF, le budget de l’État est présenté en missions correspondant aux grandes politiques publiques, en programmes constituant des enveloppes de crédits limitatifs et en actions précisant la destination des crédits.

★ À maîtriser

• La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est adoptée le 1er août 2001 et constitue le symbole de la modernisation budgétaire de l’État.

• La performance budgétaire est suivie par un projet annuel de performance établi avant l’exercice, puis par un rapport annuel de performances établi à la fin de l’exercice.

• L’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 crée un régime juridictionnel unifié de responsabilité des gestionnaires publics, entré en vigueur le 1er janvier 2023.

Compléments

• Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre 2012 adapte les mécanismes budgétaires et comptables aux exigences de la LOLF.

💡 Astuce mémo

Missions → programmes → actions → performances

📖 13. Modernisation de la fonction publique

★ À maîtriser

• Les trois versants de la fonction publique représentent:

  • la fonction publique territoriale : 35 %
  • la fonction publique hospitalière : 21 %
  • la fonction publique de l’État : 44 %

• En 2024, les agents relevant du statut général de la fonction publique sont 3,5 millions sur environ 5,4 millions de personnes travaillant dans l’administration publique.

📌 Le système français repose sur une distinction entre le grade, que le fonctionnaire conserve, et l’emploi, que l’administration peut modifier selon ses besoins.

📌 Lorsque l’emploi d’un fonctionnaire disparaît, celui-ci ne peut en principe pas être licencié et doit bénéficier d’un reclassement, sauf notamment en cas d’insuffisance professionnelle.

• La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique fusionne les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail au sein du comité social d’administration.

Compléments

• L’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 supprime l’École nationale d’administration et la remplace par l’Institut national du service public.

💡 Astuce mémo

L’emploi est à la disposition de l’administration, mais le grade demeure protégé

📖 14. De la réforme administrative à l’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Réforme de l’État : Consiste à repenser globalement les responsabilités, les missions essentielles et la place de l’État dans une société d’économie de marché, au-delà des simples ajustements techniques de l’administration.

★ À maîtriser

• La modernisation de l’administration cherche à la rendre plus efficace, plus accessible et moins coûteuse.

• L’amélioration des relations avec les citoyens passe par: l’amélioration de l’accueil, la simplification des démarches administratives, le développement de l’administration électronique, le renforcement des droits des administrés, la promotion de la transparence

Compléments

• La simplification de l’organisation administrative vise notamment à rationaliser les structures, réduire les doublons et améliorer la lisibilité de l’action publique.

• Le rapport de la mission sur les responsabilités et l’organisation de l’État, présidé par Jean Picq et intitulé « L’État en France : servir une nation ouverte sur le monde », marque le passage d’une réforme administrative à une véritable réforme de l’État.

📊 Tableaux de synthèse

Les trois niveaux de juridiction administrative

Les grandes réformes de l’État