Fiche de révision : Organisation et police administratives

📋 Plan du Cours

1. Administration et droit administratif
2. Définition organique de l’administration
3. Finalité et moyens administratifs
4. Soumission de l’administration au droit
5. Construction de la justice administrative
6. Critères et caractères du droit administratif
7. Finalités de l’action administrative
8. Identification du service public
9. Services publics administratifs et commerciaux
10. Service public européen et création
11. Modes de gestion du service public
12. Lois fondamentales du service public
13. Régimes juridiques des services publics
14. Finalités de la police administrative
15. Régime de la police administrative
16. Égalité des usagers du service public
17. Neutralité et laïcité du service public

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790Les lois interdisent aux tribunaux judiciaires de connaître des actes de l’administration.
2. 24 mai 1872La loi confère au Conseil d’État un pouvoir de justice déléguée et institue le Tribunal des conflits.
3. 8 février 1873L’arrêt Blanco reconnaît que la responsabilité de l’État peut être engagée selon des règles spéciales, distinctes du Code civil et adaptées aux besoins du service.
4. 13 décembre 1889L’arrêt Cadot met fin à la théorie du ministre-juge en permettant au Conseil d’État de statuer directement sur les recours des administrés.
5. 29 mars 1901Le Conseil d’État, dans l’arrêt Casanova, n’admet l’intervention publique dans un domaine relevant de l’initiative privée qu’en présence de circonstances exceptionnelles.
6. 22 janvier 1921L’arrêt Société commerciale de l’Ouest africain, dit Bac d’Eloka, reconnaît qu’un service public exploité comme une entreprise ordinaire peut relever du droit privé.
7. 1950L’arrêt Dame Lamotte consacre le principe selon lequel le recours pour excès de pouvoir est toujours ouvert contre une décision administrative, même si une loi prétend l’exclure. - Conseil d’État, 1950
8. 16 novembre 1956L’arrêt USIA retient trois indices pour distinguer le SPA du SPIC : l’objet du service, l’origine de ses ressources et ses modalités d’organisation et de fonctionnement. - Conseil d’État
9. 28 juin 1963L’arrêt Narcy pose une méthode de qualification du service public confié à une personne privée, fondée sur l’intérêt général, le contrôle de l’administration et les prérogatives de puissance publique. - Conseil d’État, 28 juin 1963
10. 22 février 2007L’arrêt APREI admet qu’une personne privée puisse gérer un service public sans prérogatives de puissance publique lorsque l’intérêt général de l’activité et les conditions de création, d’organisation, de fonctionnement et de contrôle révèlent l’intention de l’administration. - Conseil d’État

📖 1. Administration et droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Branche du droit public qui encadre les relations entre l’administration et les individus.

📝 Points essentiels

📌 Le droit privé repose sur l’égalité des sujets, tandis que le droit administratif tient compte de la position privilégiée de l’administration et vise à rééquilibrer ses rapports avec les administrés.

📖 2. Définition organique de l’administration

★ À maîtriser

• L’article 20 de la Constitution rattache l’administration au pouvoir exécutif, ce qui exclut du périmètre organique retenu le Parlement et les organes juridictionnels.

• Les institutions administratives comprennent :

  • l’État
  • les collectivités territoriales
  • les établissements publics
  • les groupements d’intérêt public

📌 Les personnes publiques sont les organes auxquels l’administration est rattachée, tandis que les autorités administratives agissent en leur nom et les agents exécutent leurs décisions.

Compléments

• L’article 72 de la Constitution cite :
  • les communes
  • les départements
  • les régions
  • les collectivités à statut particulier
  • certaines collectivités d’outre-mer

📌 La définition organique ne suffit pas à caractériser le droit administratif, car des organes administratifs peuvent agir sous le droit privé et des personnes privées peuvent exercer des missions administratives.

📖 3. Finalité et moyens administratifs

🔑 Notions clés & Définitions

• Intérêt général : Finalité que l’administration doit poursuivre, même si sa définition dépend de choix politiques et de conceptions différentes du bien commun ou de la volonté collective.

★ À maîtriser

• Les prérogatives de puissance publique comprennent notamment : le pouvoir d’édicter des actes administratifs unilatéraux, le recours à l’expropriation, le recours à la réquisition, l’émission de titres exécutoires

Compléments

• Selon saint Thomas, la poursuite du bien commun constitue la finalité de la loi et justifie son autorité. - St Thomas Vercain

📌 La conception française de l’intérêt général, développée par Rousseau, le présente comme le produit d’une décision volontaire et collective, incompatible avec la poursuite prioritaire des seuls intérêts particuliers.

💡 Astuce mémo

La finalité d’intérêt général → justifie des moyens de puissance publique.

📖 4. Soumission de l’administration au droit

★ À maîtriser

📌 Dans l’État de police, le droit s’impose unilatéralement aux administrés sans leur offrir nécessairement de protection contre l’État, tandis que l’État de droit accepte que les règles juridiques lui soient opposées.

Compléments

• Prosper Weil qualifie de miracle l’existence même d’un droit administratif, car la souveraineté de l’État semblait impliquer que son action soit libre de toute contrainte juridique. - Prospère Weil

📌 Le contrôle de l’administration peut relever du droit commun applicable aux particuliers ou d’un droit administratif spécial, et être confié au juge ordinaire ou à une juridiction administrative spécialisée.

💡 Astuce mémo

État de police : l’État impose le droit ; État de droit : l’État accepte que le droit lui soit opposé.

📖 5. Construction de la justice administrative

★ À maîtriser

📌 Sous la justice retenue, le Conseil d’État rend des avis mais l’exécutif conserve le pouvoir de décision, tandis que la justice déléguée lui permet de trancher en son propre nom.

Compléments

• Le Conseil d’État, créé sous Napoléon, exerce initialement une fonction consultative, notamment en préparant les projets de loi et les règlements d’administration publique.

💡 Astuce mémo

Ministre-juge → justice retenue → justice déléguée → juge administratif de droit commun.

📖 6. Critères et caractères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Droit autonome qui accorde à l’administration des pouvoirs exorbitants tout en la soumettant à des obligations et au contrôle d’un juge spécifique.

📝 Points essentiels

📌 Le critère organique rattache le droit administratif à l’intervention d’un organe administratif, mais il est insuffisant car des organes administratifs peuvent relever du droit privé et des personnes privées du droit administratif.

📌 Selon le critère de la puissance publique proposé par Maurice Hauriou, l’administration relève du droit administratif lorsqu’elle agit avec des prérogatives de puissance publique et du droit privé lorsqu’elle se comporte comme une personne privée.

• Le critère du service public, associé à Léon Duguit et à l’école de Bordeaux, rattache le droit administratif à l’exercice d’une activité d’intérêt général assurée par une personne publique ou sous son contrôle.

📖 7. Finalités de l’action administrative

★ À maîtriser

📌 Le service public correspond à une mission de prestation de biens ou de services aux usagers, tandis que la police administrative réglemente les comportements afin de préserver l’ordre public.

Compléments

• Les activités de service public et de police administrative peuvent se recouper : une prestation peut nécessiter un cadre réglementaire et une activité de police, comme le secours aux victimes d’accidents, peut aussi prendre la forme d’une prestation.

💡 Astuce mémo

Le service public fournit des prestations ; la police administrative réglemente les comportements pour protéger l’ordre public.

📖 8. Identification du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : René Chapus - Activité d’intérêt général assurée ou assumée par l’administration.

★ À maîtriser

📌 L’intérêt général ne suffit pas à caractériser un service public, car une personne privée peut poursuivre une activité d’intérêt général sans que la personne publique en maîtrise l’activité.

Compléments

• L’arrêt Blanco et Gaston Jèze, de l’école de Bordeaux, associent le service public au fondement du droit administratif, que Jèze présente comme sa « pierre angulaire ». - Gaston GESE

• La qualification d’une activité comme service public reste contingente et dépend de l’appréciation des critères matériels et organiques par le juge.

📖 9. Services publics administratifs et commerciaux

★ À maîtriser

📌 Un service public administratif relève en principe du droit administratif et du juge administratif, tandis qu’un service public industriel et commercial exploité dans des conditions proches d’une entreprise ordinaire relève du droit privé et du juge judiciaire.

📌 Les SPIC sont généralement financés par des redevances payées par les usagers en contrepartie du service, tandis que les SPA sont financés par l’impôt ou par des taxes non proportionnelles au coût du service.

Compléments

• Le Conseil d’État qualifie l’activité de l’Établissement français du sang de SPA en raison de sa mission de santé publique, malgré son financement par la cession de produits. - Mme Torrent

• La distribution d’eau est en principe un SPIC en raison de l’objet du service.

💡 Astuce mémo

SPA : financement public et activité administrative ; SPIC : fonctionnement proche d’une entreprise et redevances des usagers.

📖 10. Service public européen et création

★ À maîtriser

📌 Le droit de l’Union européenne distingue les activités économiques, qui consistent à offrir des biens ou des services sur un marché, des activités non économiques, notamment certaines activités régaliennes et certaines activités fondées sur la solidarité nationale.

• Les services d’intérêt économique général sont soumis en principe aux règles de concurrence, mais des dérogations sont possibles lorsqu’elles sont nécessaires à l’accomplissement de leur mission d’intérêt général.

📌 Les services publics obligatoires peuvent l’être parce qu’ils correspondent à des missions naturelles de l’État ou parce qu’une norme juridique impose leur prise en charge.

📌 La création d’un service public par la loi est contrôlée par le Conseil constitutionnel, qui exige notamment un besoin d’intérêt général et une atteinte proportionnée à la liberté d’entreprendre.

• Le 30 mai 1930, dans l’arrêt Syndicat du commerce en détail de Nevers, le Conseil d’État admet l’intervention d’une personne publique dans une activité commerciale si des circonstances particulières de temps et de lieu justifient un intérêt public.

• Le 31 mai 2006, l’arrêt Ordre des avocats au barreau de Paris distingue les activités de pur service public, étrangères à la logique économique, des interventions publiques sur un marché.

📌 Sur un marché, l’intervention économique d’une personne publique doit poursuivre un intérêt public, répondre à une carence de l’initiative privée et ne pas fausser la concurrence.

Compléments

📌 Le droit de l’Union peut limiter la possibilité de soustraire les services publics aux règles de concurrence, tout en permettant des dérogations justifiées par leur mission d’intérêt général.

• Le préambule de la Constitution de 1946, notamment ses alinéas 11 et 13, impose la prise en charge de certaines missions sociales par les services publics.

• La jurisprudence a précisé que l’intervention publique admise dans une activité économique suppose une carence de l’initiative privée.

💡 Astuce mémo

Le droit français distingue SPA et SPIC ; le droit de l’Union distingue activités économiques et non économiques.

📖 11. Modes de gestion du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Marché public : Contrat défini à l’article L. 1111-1 du code de la commande publique, rémunérant le titulaire par un prix ou un équivalent versé par la personne publique.
• Concession de service public : La concession de service public, définie à l’article L. 1121-1 du code de la commande publique, transfère au concessionnaire le risque financier lié à l’exploitation du service.
• Quasi-régie : Mode de gestion permettant à une personne publique de confier une activité à une personne distincte qu’elle contrôle comme ses propres services.
• Régie simple : Mode de gestion dans lequel la personne publique gère elle-même le service avec ses propres moyens matériels et financiers.
• Régie autonome : La régie autonome confie la gestion à la personne publique avec un budget et certains organes propres, tout en maintenant la gestion directe.

★ À maîtriser

• Une personne publique peut toujours choisir de gérer directement un service public, parfois en régie obligatoire en raison de la nature du service ou de la volonté du législateur.

📌 L’habilitation unilatérale confie la mission de service public par un acte administratif unilatéral, tandis que l’habilitation contractuelle la confie par contrat.

Compléments

• Le 29 avril 1970, l’arrêt Société Unipain reconnaît la possibilité pour une personne publique de gérer elle-même un service en régie.

• La gestion en régie évite une mise en concurrence, mais peut être lourde car elle reste soumise aux contraintes ordinaires de l’administration.

• L’arrêt Commune d’Aix-en-Provence du 6 avril 2007 synthétise les modes de gestion des services publics et présente l’habilitation unilatérale comme une exception par rapport à la gestion contractuelle.

• Une personne privée peut être habilitée unilatéralement à gérer un service public en vertu de la loi ou du règlement, notamment lorsqu’elle exerce une mission professionnelle ou corporative.

📌 Le transfert du risque dans une concession suppose une exposition réelle aux aléas du marché : le concessionnaire bénéficie d’une exploitation bénéficiaire mais supporte les pertes si elle est déficitaire.

• Le 18 novembre 1999, l’arrêt Teckal de la Cour de justice des Communautés européennes consacre la possibilité d’une gestion in house échappant aux règles de concurrence lorsque la personne publique contrôle étroitement l’entité. - CJCE, TETCKAL

📌 La quasi-régie suppose que la personne publique exerce sur l’entité un contrôle comparable à celui qu’elle exerce sur ses propres services.

📖 12. Lois fondamentales du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Continuité du service public : Principe garantissant aux usagers l’accès aux prestations nécessaires en toutes circonstances, selon les exigences propres à chaque service.
• Mutabilité du service public : Principe selon lequel les conditions d’exercice du service public peuvent évoluer pour s’adapter aux changements de l’intérêt général ou aux circonstances nouvelles.

★ À maîtriser

• Les lois de Rolland sont (Louis Rolland) :

  • le principe de continuité
  • le principe de mutabilité
  • le principe d’égalité

• Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 affirme que le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent.

📌 En l’absence de loi réglementant la grève dans l’ensemble de la fonction publique, le chef de service peut en organiser l’exercice par acte administratif contrôlé par le juge administratif.

Compléments

• Le 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel reconnaît la valeur constitutionnelle du principe de continuité du service public dans la décision relative au droit de grève à la radio-télévision. - CC, DRT DE GREVE RADIO TV

• Le 7 août 1909, l’arrêt Winkell pose l’interdiction de principe de la grève des agents publics et admet leur révocation en cas de grève.

• Les limitations possibles du droit de grève comprennent :

  • un service minimum
  • un préavis de cinq jours
  • l’interdiction de certaines formes de grève
  • la réquisition d’agents

📌 Le principe de mutabilité permet à l’administration de modifier les conditions d’utilisation, les tarifs, les prestations ou le mode de gestion d’un service public sans que les usagers puissent invoquer un droit acquis à leur maintien.

• Le 27 janvier 1961, l’arrêt Vannier admet la suppression d’un service public facultatif lorsque l’administration l’estime nécessaire. - VALLIER

📖 13. Régimes juridiques des services publics

★ À maîtriser

📌 Les services publics industriels et commerciaux relèvent principalement du droit privé, tandis que les services publics administratifs relèvent du droit administratif.

Compléments

• Pour un SPIC, les relations avec les usagers, les agents et les tiers ainsi que la responsabilité liée à un dommage relèvent en principe du droit privé, et les agents sont soumis au code du travail.

📌 Lorsqu’une personne privée gère un service public, le droit privé s’applique en principe, y compris à un service public administratif, sous réserve de l’intervention de prérogatives de puissance publique.

• Le 15 janvier 1968, l’arrêt Époux Barbier reconnaît que les actes réglementaires relatifs à l’organisation d’un SPIC relèvent du juge administratif.

💡 Astuce mémo

SPA : droit administratif ; SPIC : principalement droit privé.

📖 14. Finalités de la police administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Police administrative : Activité de maintien de l’ordre public visant principalement à prévenir les troubles et pouvant aussi les faire cesser.
• Police judiciaire : La police judiciaire recherche les auteurs d’une infraction déterminée déjà commise ou sur le point de l’être.

★ À maîtriser

📌 La distinction entre police administrative et police judiciaire repose sur le but de l’opération, et non sur l’identité de l’autorité ou des agents qui l’exercent.

Compléments

• Le 7 juin 1951, l’arrêt Dame Noualek définit la police administrative par son but de maintien préventif de l’ordre public.

• Le 11 mai 1951, l’arrêt Consorts Baud définit la police judiciaire par la recherche des auteurs d’une infraction déterminée commise ou imminente.

📌 Lorsqu’une opération de police mêle plusieurs finalités, le juge peut rechercher celle à l’origine essentielle du préjudice pour déterminer son régime.

💡 Astuce mémo

Police administrative : prévenir les troubles ; police judiciaire : rechercher les auteurs d’infractions.

📖 15. Régime de la police administrative

★ À maîtriser

• La police administrative est une fonction régalienne exercée par actes administratifs unilatéraux réglementaires ou individuels et se prête difficilement à la contractualisation.

📌 Les activités de police ne peuvent en principe être déléguées à des personnes privées.

Compléments

• Le 17 juin 1932, l’arrêt Ville de Castelnaudary affirme que les activités de police ne peuvent être déléguées. - Ville de Castel Nodarie

• Le 15 octobre 2021, le Conseil constitutionnel rattache l’interdiction de déléguer la police à l’identité constitutionnelle de la France et à l’article 12 de la DDHC. - Société Air France

📌 Le refus d’une autorité de police d’intervenir malgré un risque de trouble à l’ordre public peut être illégal et engager la responsabilité pour faute de l’administration.

• La police administrative est en principe gratuite, mais des interventions qui ne se rattachent pas directement à l’exercice d’une mission de service public peuvent être facturées aux usagers.

📖 16. Égalité des usagers du service public

★ À maîtriser

• Le principe d’égalité devant le service public est une déclinaison du principe général d’égalité et trouve notamment ses fondements dans l’article 6 de la DDHC, le préambule de 1946 et l’article 1er de la Constitution de 1958.

📌 L’égalité formelle impose un traitement uniforme des usagers, tandis que l’égalité réelle peut justifier des différences de traitement afin de corriger des inégalités sociales ou économiques.

📌 Une différence de traitement entre usagers peut être fondée sur la loi, une différence objective de situation en rapport avec l’objet du service ou un intérêt général lié à cet objet.

Compléments

• Le 9 mars 1951, l’arrêt Société des concerts du Conservatoire reconnaît le principe d’égalité comme principe général du droit. - société des concert du conservatoire

📌 Une différence de traitement fondée sur une différence de situation ou sur l’intérêt général doit être en rapport avec l’objet du service et proportionnée.

• Le 29 décembre 1997, l’arrêt Commune de Gennevilliers admet des tarifs de cantine ou de crèche modulés selon les ressources des familles au nom de l’intérêt général.

📖 17. Neutralité et laïcité du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Neutralité du service public : Principe interdisant de privilégier ou de discriminer un usager en raison de ses opinions politiques, religieuses ou de son origine.

★ À maîtriser

• La loi du 9 décembre 1905 garantit la liberté de conscience et le libre exercice des cultes sous réserve des restrictions nécessaires à l’ordre public, et prévoit que la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte.

📌 Les agents publics, qui représentent l’État, sont soumis à une stricte neutralité religieuse, tandis que les usagers peuvent en principe manifester leurs croyances sous réserve des restrictions applicables.

Compléments

• Le 28 mai 1954, l’arrêt Barel annule l’exclusion de candidats au concours de l’ENA motivée par leur appartenance communiste. - BARELLE

📌 Un agent public qui manifeste ses convictions religieuses dans le service commet une faute disciplinaire susceptible de sanction.

• Le 2 mai 2000, l’avis Mme Marteau rappelle l’interdiction faite aux agents publics de manifester leurs convictions religieuses dans le service.

📌 La loi du 24 août 2021 impose aux organismes chargés d’un service public de veiller à ce que leurs salariés et les personnes placées sous leur autorité ou leur direction s’abstiennent de manifester leurs opinions politiques ou religieuses lorsqu’ils participent à l’exécution du service.

📌 Dans les écoles publiques, la loi du 15 mars 2004 interdit aux élèves les signes ou tenues par lesquels ils manifestent ostensiblement une appartenance religieuse.

💡 Astuce mémo

Agents : neutralité obligatoire ; usagers : liberté de manifester leurs croyances, sous réserve des restrictions applicables.

📊 Tableaux de synthèse

Critères du service public

Indices de distinction SPA et SPIC