Fiche de révision : Police administrative et actes unilatéraux

📋 Plan du Cours

1. Définition et fondements du droit administratif
2. Formation historique du droit administratif
3. Critères et caractères du droit administratif
4. Service public et ses catégories
5. Distinction entre SPA et SPIC
6. Définition jurisprudentielle du service public
7. Création des services publics
8. Modes de gestion du service public
9. Concessions, marchés et habilitation
10. Égalité, neutralité et laïcité
11. Continuité et mutabilité du service
12. Police et ordre public
13. Ordre public moral et dignité
14. Distinctions entre polices administratives
15. Autorités et concours de police
16. Encadrement et proportionnalité
17. Contrôle de proportionnalité des mesures de police
18. Régimes exceptionnels de police

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790La loi consacre la séparation des autorités administratives et judiciaires.
2. 24 mai 1872La loi met fin à la justice retenue et instaure la justice déléguée.
3. 8 février 1873L’arrêt affirme que la responsabilité de l’État obéit à des règles spéciales liées au service public et relève du juge administratif.
4. 13 décembre 1889L’arrêt met fin au système du ministre juge et reconnaît au Conseil d’État une compétence de principe.
5. 22 janvier 1921L’arrêt reconnaît les services publics industriels et commerciaux, soumis en principe au droit privé et au juge judiciaire.
6. 17 février 1995Les arrêts Marie et Hardouin ont reconnu que certaines sanctions infligées à des détenus ou à des militaires constituaient des décisions faisant grief en raison de leur nature et de la gravité de leurs effets — CE, 17/02/1995

📖 1. Définition et fondements du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration au sens organique : Ensemble des institutions publiques placées sous l’autorité du pouvoir exécutif, conformément à l’article 20 de la Constitution.
• Administration au sens matériel : Ensemble d’activités particulières orientées vers la satisfaction de l’intérêt général.
• Droit administratif : Branche du droit public qui régit les relations entre les administrés et les personnes morales de droit public, notamment l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics.

★ À maîtriser

📌 En France, l’administration est en principe soumise au droit administratif et contrôlée par le juge administratif, mais elle relève exceptionnellement du droit commun et du juge judiciaire.

Compléments

• L’administration dispose d’un privilège de juridiction, mais le droit administratif vise à rééquilibrer des relations structurellement déséquilibrées entre l’administration et les administrés.

💡 Astuce mémo

Administration organique = institutions ; administration matérielle = activités d’intérêt général

📖 2. Formation historique du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Administrateur juge : Système qui confie le règlement des litiges administratifs à l’administration elle-même.

💡 Astuce mémo

1790 séparation → 1872 justice déléguée → 1873 Blanco → 1889 Cadot

📖 3. Critères et caractères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Prérogative de puissance publique : Pouvoir exorbitant du droit commun dont dispose l’administration pour imposer sa volonté dans l’intérêt général.

★ À maîtriser

📌 Le critère organique rattache l’application du droit administratif à la présence d’un organe administratif, mais il connaît des exceptions lorsque les personnes publiques agissent selon le droit privé ou lorsque des personnes privées gèrent un service public.

• Les moyens invocables comprennent:
  • l’incompétence
  • le vice de forme
  • le vice de procédure
  • l’erreur de droit
  • l’erreur de fait
  • le détournement de pouvoir

📌 Le recours pour excès de pouvoir doit en principe être exercé dans les deux mois suivant l’acte administratif litigieux.

Compléments

📌 Selon le critère du service public défendu par Duguit, le droit administratif s’applique lorsqu’est en cause une activité de service public, mais l’existence des SPIC a limité la portée de ce critère.

💡 Astuce mémo

Puissance publique → droit administratif ; simple particulier → droit commun

📖 4. Service public et ses catégories

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Activité d’intérêt général gérée directement ou indirectement par une personne publique.

★ À maîtriser

📌 Un service public administratif est en principe soumis au droit administratif et relève principalement du juge administratif, tandis qu’un service public industriel et commercial est en principe soumis au droit privé et relève principalement du juge judiciaire.

• Les trois critères sont (Conseil d’État):
  • l’objet du service
  • l’origine de ses ressources
  • les modalités de fonctionnement

Compléments

📌 Les ressources principalement constituées de financements publics ou de recettes fiscales orientent vers la qualification de SPA, tandis que les recettes d’exploitation, redevances des usagers ou recettes publicitaires orientent vers la qualification de SPIC.

💡 Astuce mémo

SPA = administration ; SPIC = entreprise

📖 5. Distinction entre SPA et SPIC

★ À maîtriser

• Les agents contractuels d’un SPIC sont en principe des salariés de droit privé soumis au code du travail, et les litiges entre les usagers et le SPIC relèvent du juge judiciaire depuis l’arrêt du Tribunal des conflits du 25 juin 1954, Galland.

Compléments

• Le directeur et le comptable d’un SPIC relèvent du régime administratif, conformément à l’arrêt du Conseil d’État du 8 mars 1957, Jalenques de Labeau.

• Les actes réglementaires pris par un SPIC pour organiser le service sont des actes administratifs soumis au droit administratif et au juge administratif, conformément à l’arrêt du 15 janvier 1968, Époux Barbier. — Conseil d’État

💡 Astuce mémo

SPA : droit administratif et juge administratif ; SPIC : droit privé et juge judiciaire

📖 6. Définition jurisprudentielle du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Activité destinée à satisfaire un besoin d’intérêt général, assurée par une personne publique ou par une personne privée placée sous le contrôle d’une personne publique.

📝 Points essentiels

📌 Les deux critères invariants du service public sont le critère matériel, constitué par la satisfaction d’un besoin d’intérêt général, et le critère organique, constitué par la gestion directe ou le contrôle d’une personne publique.

📌 Selon l’arrêt APREI du Conseil d’État du 22 février 2007, une personne privée peut être chargée d’une mission de service public sans prérogatives de puissance publique lorsque l’intérêt général, sa création, son organisation, son fonctionnement, ses obligations et le contrôle de ses objectifs révèlent la volonté de l’administration de lui confier cette mission.

• L’arrêt Narcy exige cumulativement trois conditions : (Conseil d’État, 28 juin 1963):
  • une mission d’intérêt général
  • le contrôle d’une personne publique
  • l’octroi de prérogatives de puissance publique

💡 Astuce mémo

Intérêt général → contrôle public → prérogatives de puissance publique

📖 7. Création des services publics

★ À maîtriser

• Les services publics constitutionnellement imposés comprennent notamment:
  • la défense nationale
  • la police
  • la justice
  • l’enseignement public gratuit et laïque

📌 La création facultative d’un service public par une personne publique doit respecter la liberté du commerce et de l’industrie, la liberté d’entreprendre et le droit de la concurrence.

• Selon l’arrêt d’assemblée du Conseil d’État du 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris, une personne publique peut intervenir sur un marché si elle agit dans sa compétence, justifie d’un intérêt public et ne fausse pas le libre jeu de la concurrence.

Compléments

• La convention de Genève du 28 juillet 1951 impose aux États signataires de disposer d’un service d’examen des demandes d’asile, ce qui a conduit en France à la création de l’OFPRA.

💡 Astuce mémo

Création imposée par les normes, création facultative sous réserve des libertés économiques

📖 8. Modes de gestion du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Régie simple : Mode de gestion dans lequel une personne publique gère directement et sous sa responsabilité le service public avec ses propres moyens matériels et humains.
• Établissement public : Un établissement public est une personne morale de droit public, spécialisée dans la gestion d’une mission de service public, rattachée par un lien de tutelle à la personne publique qui l’a créé et dotée d’un patrimoine et d’un budget propres.

📝 Points essentiels

• Un EPA est intégralement soumis au droit public, tandis qu’un EPIC est largement soumis au droit privé, sauf notamment pour son directeur, son comptable et ses actes mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique.

• Dans une concession de service public, le concessionnaire supporte le risque lié à l’exploitation et sa rémunération dépend substantiellement des résultats du service, tandis que dans un marché public la personne publique verse un prix et conserve le risque d’exploitation.

• Les personnes publiques sont en principe libres de choisir le mode de gestion du service public, soit par leurs propres moyens, soit par un contrat de la commande publique, conformément à l’arrêt Commune d’Aix-en-Provence du 6 avril 2007 et à l’article L1 du code de la commande publique. — Conseil d’État

• La commande publique repose sur trois principes:

  • la liberté d’accès des opérateurs économiques
  • l’égalité de traitement des candidats
  • la transparence des procédures

💡 Astuce mémo

Régie et établissement public internalisent ; concession et marché externalisent

📖 9. Concessions, marchés et habilitation

🔑 Notions clés & Définitions

• Marché public : Contrat conclu entre un acheteur public et un ou plusieurs opérateurs économiques pour répondre à ses besoins en travaux, fournitures ou services, en contrepartie d’un prix ou de tout équivalent.

★ À maîtriser

📌 Dans une concession de service public, l’opérateur privé reçoit la mission, la rémunération liée à l’exploitation et les risques et aléas qui l’accompagnent, tandis que dans un marché public la rémunération est fixée par un prix et le risque d’exploitation reste supporté par l’acheteur public.

📌 La quasi-régie permet de ne pas appliquer les règles de la commande publique lorsque la personne publique exerce sur l’organisme un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services et que cet organisme réalise l’essentiel de ses activités avec elle. — CJCE, TECKAL, 18/11/1989

• La passation des contrats de la commande publique est guidée par la liberté d’accès, l’égalité de traitement des candidats et la transparence des procédures, afin d’assurer une bonne utilisation des deniers publics.

Compléments

📌 Une activité privée d’intérêt général peut être qualifiée de service public sans contrat lorsque la personne publique exerce un droit de regard sur cette activité et lui accorde des financements en raison de l’intérêt général qui s’y attache.

• Le respect des principes de la commande publique impose une publicité préalable, une mise en concurrence et une procédure formalisée conduisant en principe au choix de l’offre économiquement la plus avantageuse.

💡 Astuce mémo

Concession = risque transféré ; marché public = prix stable et risque public

📖 10. Égalité, neutralité et laïcité

★ À maîtriser

• Un traitement différencié est légal dans trois hypothèses : (CE, 10/05/1974): justification par une loi, différence de situation objective et en lien avec le service, nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet du service

📌 Les agents publics bénéficient de la liberté de conscience, mais le principe de laïcité leur interdit de manifester leurs convictions religieuses dans l’exercice de leurs fonctions, sous peine de sanction disciplinaire. — CE, Mademoiselle Marteaux, 03/05/2000

📌 Dans les écoles, collèges et lycées publics, le port de signes ou de tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit. — Législateur, 15/03/2004

• Le principe d’égalité devant le service public a une valeur constitutionnelle et constitue aussi un principe général du droit applicable à l’administration même sans texte exprès. — Conseil constitutionnel, Taxation d’office, 27/12/1973

Compléments

📌 Les différences de traitement fondées sur une différence de situation ou sur une nécessité d’intérêt général ne doivent pas être manifestement disproportionnées par rapport au coût réel de la prestation.

💡 Astuce mémo

Agents = neutralité stricte ; usagers = liberté religieuse encadrée

📖 11. Continuité et mutabilité du service

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de mutabilité : Permet à l’administration d’adapter les conditions d’exécution du service public aux variations de l’intérêt général.

★ À maîtriser

📌 Le droit de grève est une cessation collective et concertée du travail destinée à défendre des revendications professionnelles, tandis que le droit de retrait est individuel et permet de quitter son poste en cas de danger grave et imminent.

📌 En l’absence de législation générale sur la grève, le chef de service peut réglementer son exercice et concilier le droit de grève avec la continuité du service public. — CE, Dehaene

• Le principe de continuité du service public a une valeur constitutionnelle et impose que le service fonctionne sans interruptions intempestives, même si certaines interruptions restent possibles, comme les vacances scolaires. — Conseil constitutionnel, 25/07/1979

Compléments

📌 L’administration peut modifier unilatéralement les conditions d’exécution du service public et les contrats de concession pour l’avenir, mais elle ne peut pas donner à ces mesures réglementaires un effet rétroactif. — Société du journal l’Aurore, 25/06/1948

💡 Astuce mémo

Besoin général variable → adaptation du service public

📖 12. Police et ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public : L’ordre public comprend traditionnellement la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique, auxquelles le juge a ajouté la moralité publique et le respect de la dignité de la personne humaine.

★ À maîtriser

📌 La police est un service public régalien qui ne peut en principe être délégué à une personne privée, car il relève de la souveraineté de l’État. — CE, 17/06/1932

• La légalité d’une mesure de police s’apprécie concrètement selon les circonstances de temps et de lieu, même si le trouble à l’ordre public peut être défini objectivement.

Compléments

📌 Le maire peut interdire localement la projection d’un film pourtant autorisé au niveau national si sa projection risque d’entraîner des troubles sérieux ou si son caractère immoral, combiné à des circonstances locales particulières, porte atteinte à l’ordre public. — CE, Société des films Lutetia, 18/12/1959

💡 Astuce mémo

STSP : sécurité, tranquillité, salubrité publiques

📖 13. Ordre public moral et dignité

🔑 Notions clés & Définitions

• Dignité de la personne humaine : Composante de l’ordre public qui peut justifier une mesure de police même en l’absence de circonstances locales particulières lorsqu’une activité porte en elle-même atteinte à la dignité.

★ À maîtriser

📌 Une mesure de police peut être légalement fondée sur la moralité publique lorsqu’elle vise à prévenir des troubles à l’ordre public et repose sur des circonstances locales particulières appréciées in concreto.

• Dans l’arrêt CE, section, 18 décembre 1959, Société des films Lutetia, le maire peut interdire la projection d’un film ayant reçu un visa national si son caractère immoral, combiné à des circonstances locales particulières, est préjudiciable à l’ordre public.

• Dans l’arrêt CE, assemblée, 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, le maire pouvait interdire le spectacle de lancer de nains parce qu’il portait en lui-même atteinte à la dignité de la personne humaine, malgré l’absence de trouble matériel et de circonstances locales particulières.

Compléments

📌 Depuis l’arrêt CE, assemblée, 31 juillet 2017, GISTI, les autorités de police administrative générale ont une obligation positive de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’effectivité du principe constitutionnel de dignité de la personne humaine.

💡 Astuce mémo

Moralité = circonstances locales ; dignité = protection universelle

📖 14. Distinctions entre polices administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Police administrative spéciale : Instituée par un texte législatif particulier, confiée à une autorité déterminée et destinée à régir un domaine d’activité spécifique.

★ À maîtriser

📌 La police administrative poursuit principalement la préservation de l’ordre public, tandis que la police judiciaire recherche les auteurs d’une infraction déterminée.

• La distinction entre police administrative et police judiciaire repose sur la finalité de l’opération et non sur l’identité des agents qui l’exécutent.

Compléments

• Les litiges relatifs à une opération de police administrative relèvent en principe du juge administratif, tandis que ceux relatifs à une opération de police judiciaire relèvent du juge judiciaire.

• Une opération de police administrative peut devenir une opération de police judiciaire lorsqu’une infraction est commise et que les agents se lancent à la poursuite de son auteur.

💡 Astuce mémo

PA : préserver l’ordre public ; PJ : rechercher les auteurs d’une infraction

📖 15. Autorités et concours de police

📝 Points essentiels

• Au niveau national, le Premier ministre dispose, depuis l’arrêt CE, 8 août 1919, Labonne, d’un pouvoir propre de police administrative générale pour édicter par décret des mesures applicables sur tout le territoire.

• Le préfet peut se substituer au maire lorsque l’ordre public est menacé sur le territoire de plusieurs communes limitrophes ou lorsque le maire reste défaillant après une mise en demeure infructueuse.

• En cas de concours entre police administrative générale nationale et locale, l’autorité locale ne peut aggraver la mesure nationale que si des circonstances locales le justifient.

• En principe, la police administrative spéciale prime la police administrative générale, mais le maire peut intervenir si des circonstances locales impérieuses le justifient sans nuire à la cohérence et à l’efficacité des mesures étatiques.

• Le maire exerce la police administrative générale sur le territoire communal en vertu des articles L2212-1 et suivants du CGCT, au moyen d’un pouvoir propre exercé par arrêté.

💡 Astuce mémo

National : Premier ministre → local : préfet et maire → concours

📖 16. Encadrement et proportionnalité

★ À maîtriser

• Selon le principe posé par l’arrêt CE, 10 août 1917, Baldy, la liberté est la règle et la restriction de police l’exception.

• Les autorités de police administrative générale ne peuvent pas soumettre l’exercice d’une activité à une autorisation préalable sans habilitation législative, selon l’arrêt CE, assemblée, 22 juin 1951, Daudignac.

• Une mesure de police n’est légale que si elle est justifiée par un trouble à l’ordre public ou par un risque suffisamment établi de trouble à l’ordre public.

• Toute mesure de police restrictive de liberté doit être adaptée, nécessaire et proportionnée au but poursuivi.

• Le contrôle de proportionnalité vérifie successivement que la mesure permet d’atteindre l’objectif, qu’aucune mesure moins contraignante ne permettrait de l’atteindre et que le bilan entre ses avantages et ses atteintes aux libertés reste acceptable.

Compléments

📌 Lorsqu’un trouble à l’ordre public existe, l’autorité de police a l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour y mettre fin, et son abstention peut engager la responsabilité de la puissance publique.

💡 Astuce mémo

Justifier → adapter → nécessiter → proportionner

📖 17. Contrôle de proportionnalité des mesures de police

★ À maîtriser

• Le contrôle de l’adaptation vérifie qu’aucun autre moyen n’était envisageable, que la mesure était strictement nécessaire et qu’elle constituait le moyen le moins contraignant pour préserver l’ordre public.

• Lorsqu’un trouble à l’ordre public disparaît, l’autorité de police doit abroger la mesure qui était auparavant justifiée.

• Lorsqu’un trouble ou un risque de trouble à l’ordre public existe, l’autorité administrative de police doit prendre les mesures nécessaires, sous peine de voir son abstention qualifiée d’illégale et de fautive. — CE, 23/10/1959

• Une interdiction de police peut être légale lorsqu’elle est la seule mesure permettant de prévenir le trouble, mais elle doit rester limitée dans le temps et dans l’espace lorsqu’une interdiction générale et absolue serait disproportionnée.

Compléments

• Dans l’arrêt Benjamin, le Conseil d’État a jugé illégale l’interdiction d’une conférence à Nevers, car une surveillance policière renforcée pouvait préserver l’ordre public avec une mesure moins contraignante.

💡 Astuce mémo

Trouble → nécessité → mesure la moins contraignante

📖 18. Régimes exceptionnels de police

🔑 Notions clés & Définitions

• Circonstances exceptionnelles : Situations graves, anormales et imprévisibles dans lesquelles l’application de la légalité normale devient impossible ou insuffisante, tout en maintenant l’exigence de proportionnalité des mesures prises.
• État de siège : Régime exceptionnel déclenché en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée, dans lequel les pouvoirs de police administrative sont transférés à l’autorité militaire.
• État d’urgence sécuritaire : Régime pouvant être déclaré en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou d’événement présentant, par sa nature et sa gravité, le caractère d’une calamité publique.
• Acte administratif unilatéral : Acte juridique soumis au droit public, pris par une personne publique ou par une personne privée exerçant une mission de service public avec des prérogatives de puissance publique, et destiné à orienter le comportement de destinataires qui n’en sont pas juridiquement les auteurs.
• Décision administrative : Acte administratif unilatéral qui constitue une norme juridique impérative et affecte l’ordonnancement juridique en créant une règle ou en rappelant une règle existante.
• Actes non décisoires : Actes qui ne modifient pas l’ordonnancement juridique, notamment parce qu’ils ne présentent pas de caractère impératif ou restent purement interprétatifs.

📝 Points essentiels

• Un acte administratif unilatéral se distingue d’un contrat par la séparation entre son auteur et son destinataire, tandis que dans un contrat l’auteur et le destinataire de l’obligation sont confondus.

• Un acte réglementaire vise des destinataires généraux ou désignés par leur qualité, tandis qu’un acte individuel vise un ou plusieurs destinataires nommément désignés dans une situation concrète.

• Les actes réglementaires organisant un service public dans le cadre d’une habilitation unilatérale relèvent de la compétence du Conseil d’État en premier et dernier ressort, contrairement aux actes agréant ou refusant d’agréer une personne privée nommément désignée pour participer à une mission de service public existante. — CE, 16/02/2018

• Les actes administratifs unilatéraux sont immédiatement exécutoires et bénéficient d’une présomption de légalité jusqu’à leur annulation ou leur suspension par le juge administratif. — CE, HUGLO, 2 juillet 1982

• Seule une décision administrative faisant grief peut en principe faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

• En principe, le silence gardé par l’administration pendant deux mois sur une demande vaut décision implicite d’acceptation en application de l’article L. 231-1 du CRPA.

• Le silence vaut notamment rejet lorsque la demande ne conduit pas à l’adoption d’un acte individuel, ne relève pas d’une procédure prévue par un texte, présente un caractère financier ou risque de méconnaître les engagements internationaux et européens, les libertés publiques ou l’ordre public.

• Depuis l’arrêt Gisti du Conseil d’État du 12 juin 2020, les documents de portée générale émanant d’une autorité administrative peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils produisent des effets notables sur les droits ou la situation de personnes autres que les agents chargés de leur mise en œuvre. — CE, 12/06/2020

• La théorie des circonstances exceptionnelles s’applique lorsqu’une situation grave, anormale et imprévisible rend impossible la légalité normale et impose une mesure indispensable, qui demeure soumise à un contrôle de proportionnalité élargi.

💡 Astuce mémo

État de siège : autorité militaire ; état d’urgence : autorité civile

📊 Tableaux de synthèse

SPA et SPIC

SPA et SPIC