Fiche de révision : Police administrative et ordre public

📋 Plan du Cours

1. Le service public de la police
2. Les composantes de l’ordre public
3. La pluralité des polices
4. L’exercice et l’encadrement de la police
5. Les titulaires et concours de police
6. Contrôle juridictionnel des mesures de police
7. Régimes exceptionnels de police
8. Notion d’acte administratif unilatéral
9. Classification des actes administratifs
10. Silence administratif et actes non décisoires
11. Entrée en vigueur et effets des actes
12. Sortie de vigueur des actes
13. Identification des contrats administratifs
14. Critères organiques et matériels
15. Mission de service public
16. Clauses exorbitantes
17. Régime exorbitant

📅 Repères chronologiques

1. 28 juin 1918L’arrêt Heyriès a admis la suspension d’une loi par décret présidentiel en raison des circonstances de la Première Guerre mondiale. — CE, HEYRES, 1918
2. 17 juin 1932L’arrêt « Ville de Castelnaudary » du CE consacre le principe d’interdiction de délégation de la mission de police à une personne privée.
3. 19 mai 1933Dans l’arrêt Benjamin, le Conseil d’État a annulé l’interdiction d’une conférence parce que les troubles ne justifiaient pas une interdiction et que des mesures moins attentatoires aux libertés étaient envisageables. — CE, 1933
4. 22 juin 1951Dans l’arrêt « Daudignac », le CE juge qu’un maire ne peut pas soumettre à autorisation préalable l’activité de photographe-filmeur sur la voie publique.
5. 18 décembre 1959Dans l’arrêt « Société Les Films Lutetia », le CE admet qu’un maire interdise un film autorisé nationalement en raison de son immoralité et de circonstances locales particulières.
6. 2 juillet 1982L’arrêt Huglo de l’Assemblée du Conseil d’État qualifie le caractère exécutoire des actes administratifs unilatéraux de règle fondamentale du droit public.
7. 5 décembre 1985Dans l’arrêt « Ville de Versailles contre Mme Lopez », le CE affirme que les communes doivent supporter le coût des interventions des sapeurs-pompiers dans la limite des besoins normaux de protection des personnes.
8. 17 février 1995Les arrêts Marie et Hardouin ont reconnu comme faisant grief certaines sanctions disciplinaires infligées respectivement à un détenu et à un marin. — CE, 1995
9. 27 octobre 1995Dans l’arrêt d’Assemblée « Commune de Morsang-sur-Orge », le CE juge légal l’arrêté municipal interdisant une attraction de lancer de nains au nom de la dignité de la personne humaine.
10. 30 octobre 2017La loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a repris certaines mesures de l’état d’urgence tout en leur ajoutant des garanties procédurales.

📖 1. Le service public de la police

🔑 Notions clés & Définitions

• Police : Activité assurée par une personne publique et au nom d’une personne publique afin de protéger et de maintenir l’ordre public.
• Gratuité du service public de police : Signifie que les administrés n’ont pas à payer de redevance pour en bénéficier, son financement étant assuré par l’impôt.

★ À maîtriser

📌 Le service public de la police est en principe monopolistique et ne peut pas être délégué à une personne privée, car il correspond à une activité régalienne liée à la souveraineté de l’État.

• L’article 12 de la DDHC fonde l’interdiction de déléguer la force publique à des personnes privées en exigeant une force publique instituée pour l’avantage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée.

📌 La surveillance générale des bâtiments et des voies publiques constitue une mission de police administrative qui ne peut pas être confiée à des personnes privées.

📌 Les activités matérielles et périphériques de police peuvent être privatisées, mais les contrôles d’identité, les mesures de contrainte et la constatation des infractions restent réservés aux missions de police.

Compléments

📌 Depuis la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, le stationnement payant sur la voie publique relève d’une redevance d’occupation du domaine public et sa gestion peut être déléguée à des personnes privées.

💡 Astuce mémo

Police régalienne non délégable, activités matérielles parfois privatisables

📖 2. Les composantes de l’ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public matériel et extérieur : Comprend traditionnellement la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques.
• Moralité publique : Composante subjective de l’ordre public qui peut justifier une mesure de police lorsque des circonstances locales particulières existent.
• Dignité de la personne humaine : Composante de l’ordre public permettant à l’autorité de police d’interdire une activité portant en elle-même atteinte à cette dignité, même sans circonstances locales particulières.

★ À maîtriser

📌 L’appréciation de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité dépend toujours des circonstances de temps et de lieu.

Compléments

• La trilogie traditionnelle de l’ordre public provient de la généralisation doctrinale de la loi municipale du 5 avril 1884, aujourd’hui reprise à l’article L2212-2 du CGCT.

💡 Astuce mémo

ST-SM-D : sécurité, tranquillité, salubrité, moralité, dignité

📖 3. La pluralité des polices

🔑 Notions clés & Définitions

• Police administrative spéciale : Instituée par un texte de loi particulier, peut être confiée à une autorité différente de la police administrative générale et peut poursuivre un but dépassant les composantes classiques de l’ordre public.

★ À maîtriser

📌 La police administrative vise à contrôler, surveiller et préserver l’ordre public, tandis que la police judiciaire vise à rechercher et arrêter les auteurs d’une infraction déterminée.

• Le critère de distinction entre police administrative et police judiciaire est finaliste et non organique, car les mêmes agents peuvent exercer successivement les deux missions.

📌 Les litiges liés à la police administrative relèvent du droit administratif et du juge administratif, tandis que ceux liés à la police judiciaire relèvent en principe du droit privé et du juge judiciaire.

📌 Selon l’arrêt AGRIF du 9 novembre 2015, la police administrative peut prendre des mesures nécessaires, adaptées et proportionnées pour prévenir la commission d’infractions pénales susceptibles de constituer un trouble à l’ordre public. — CE

Compléments

• Une opération de police peut passer de la police administrative à la police judiciaire lorsqu’une infraction est commise pendant une mission de surveillance, puis éventuellement comporter de nouveau une phase administrative.

💡 Astuce mémo

PA préserve l’ordre public, PJ recherche les auteurs d’infractions

📖 4. L’exercice et l’encadrement de la police

★ À maîtriser

• L’arrêt Labonne du 8 août 1919 reconnaît qu’en dehors d’une habilitation législative, le titulaire national du pouvoir réglementaire dispose du pouvoir de police administrative générale. — CE

• Le maire est l’autorité de police administrative générale compétente sur le territoire de sa commune en vertu de l’article L2212-1 du CGCT et exerce un pouvoir propre, sans habilitation du conseil municipal.

📌 Le préfet peut se substituer au maire en cas de carence de celui-ci après mise en demeure, ou lorsque le trouble à l’ordre public concerne plusieurs communes limitrophes.

📌 Entre autorités de police administrative générale, l’autorité locale peut aggraver la mesure prise par l’autorité nationale si des circonstances locales particulières le justifient.

Compléments

• À Paris et à Marseille, le préfet de police exerce la quasi-intégralité des pouvoirs de police administrative générale, même si la loi du 27 février 2002 a rendu certaines attributions au maire de Paris.

📌 Entre police administrative générale et police administrative spéciale, l’autorité générale ne peut intervenir que si elle est compétente, qu’elle aggrave la mesure spéciale et que des circonstances locales particulières le justifient.

📌 Entre polices administratives spéciales, le principe d’indépendance des législations permet à chaque autorité d’exercer ses compétences propres sans qu’une autorité l’emporte juridiquement sur une autre.

💡 Astuce mémo

Atteinte aux libertés → contrôle de proportionnalité

📖 5. Les titulaires et concours de police

🔑 Notions clés & Définitions

• Contrôle de proportionnalité : Contrôle approfondi exercé par le juge administratif pour vérifier l’adéquation d’une mesure de police aux faits qui la justifient et son équilibre avec les libertés.

📝 Points essentiels

📌 Les mesures de police doivent concilier la sauvegarde de l’ordre public et la protection des libertés fondamentales, qui ont la même force normative.

• Selon les conclusions du commissaire du Gouvernement Corneille dans l’arrêt Baldy du 10 août 1917, « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception ».

📌 Une autorité de police administrative générale ne peut pas soumettre une activité à autorisation préalable lorsqu’une telle restriction de la liberté du commerce et de l’industrie n’est pas prévue par la loi.

💡 Astuce mémo

National → local → concours entre autorités

📖 6. Contrôle juridictionnel des mesures de police

★ À maîtriser

📌 Les mesures de police, fondées sur des actes administratifs unilatéraux, peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et sont soumises à la hiérarchie des normes.

• Une mesure de police qui restreint une liberté doit être adaptée, nécessaire et proportionnée au trouble ou à la menace qui la justifie.

• 🔄 Le contrôle du juge administratif suit trois vérifications:

  1. L’existence d’un trouble réel à l’ordre public
  2. La nécessité d’une mesure moins contraignante
  3. La proportionnalité stricte de la mesure aux circonstances

Compléments

• Une mesure anti-mendicité peut être légale si elle est limitée à certaines zones et périodes et si des troubles réels à l’ordre public sont établis.

💡 Astuce mémo

Trouble réel → nécessité → proportionnalité

📖 7. Régimes exceptionnels de police

🔑 Notions clés & Définitions

• Circonstances exceptionnelles : Théorie jurisprudentielle permettant à l’exécutif de prendre des mesures dérogeant aux règles normales de compétence et de hiérarchie des normes en raison de l’extrême urgence.
• État d’urgence : Régime exceptionnel de police déclaré par décret pris en Conseil des ministres en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou d’événements constituant une calamité publique.

★ À maîtriser

📌 L’état de siège peut être déclaré en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée ; au-delà de 12 jours, sa prolongation doit être autorisée par le Parlement.

• Le préfet peut notamment ordonner:
  • Des couvre-feux
  • Des perquisitions administratives de jour comme de nuit
  • Des assignations à résidence
  • La fermeture de lieux de culte
  • L’interdiction de manifestations

Compléments

• Sous l’état de siège, l’autorité militaire peut effectuer des perquisitions de jour comme de nuit et interdire des publications, des manifestations ainsi que des réunions publiques ou privées.

💡 Astuce mémo

État de siège : autorité militaire ; état d’urgence : autorité civile

📖 8. Notion d’acte administratif unilatéral

🔑 Notions clés & Définitions

• Acte administratif unilatéral : Acte de droit public pris par une personne publique, ou par une personne privée chargée d’un service public et utilisant une prérogative de puissance publique, afin d’orienter le comportement de destinataires qui n’en sont pas juridiquement les auteurs.

📝 Points essentiels

📌 Les actes matériels sont des faits concrets de l’administration, tandis que les actes juridiques sont des manifestations de volonté destinées à produire des effets de droit.

📌 Le privilège du préalable permet à l’administration d’imposer sa volonté par un acte exécutoire sans obtenir le consentement préalable des administrés ni saisir préalablement le juge.

📌 Dans un contrat, les auteurs et les destinataires des obligations sont en principe les mêmes personnes, tandis que dans un acte administratif unilatéral l’auteur de l’acte est distinct de son destinataire.

💡 Astuce mémo

Contrat : auteur et destinataire coïncident ; AAU : auteur et destinataire sont distincts

📖 9. Classification des actes administratifs

★ À maîtriser

📌 Une décision administrative est un acte impératif et obligatoire qui affecte l’ordonnancement juridique, tandis qu’une décision ne faisant pas grief ne produit pas d’effets suffisamment importants pour être contestée par recours pour excès de pouvoir.

📌 L’acte individuel produit des effets particuliers à l’égard de destinataires nommément désignés, tandis que l’acte réglementaire produit des effets généraux et impersonnels à l’égard de destinataires désignés par leur qualité.

📌 Depuis la loi du 12 novembre 2013, le silence gardé par l’administration pendant deux mois sur une demande vaut en principe décision implicite d’acceptation, conformément à l’article L231-1 du CRPA.

Compléments

• Depuis l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État du 17 décembre 2008, toutes les mesures de placement à l’isolement d’un détenu, même provisoires, sont des décisions faisant grief. — CE assemblée, section française de l’OIP

• Les actes non réglementaires appliquent une réglementation générale préexistante à des situations particulières et individuelles, comme une déclaration d’utilité publique dans une procédure d’expropriation.

💡 Astuce mémo

Réglementaire : général et impersonnel ; individuel : particulier et personnel

📖 10. Silence administratif et actes non décisoires

★ À maîtriser

• Le silence vaut rejet dans cinq hypothèses:
  • demande ne tendant pas à une décision individuelle
  • demande ne s’inscrivant pas dans une procédure prévue par un texte
  • décision présentant un caractère financier
  • acceptation contraire à l’ordre public ou aux engagements internationaux et européens de la France
  • demande adressée par un agent à l’administration

📌 Les actes non décisoires orientent le comportement de leurs destinataires sans modifier l’ordonnancement juridique et sont en principe exclus du recours pour excès de pouvoir, mais le juge administratif peut les requalifier en décisions faisant grief.

📌 Depuis l’arrêt CE, assemblée, 18 décembre 2002, Madame Duvignères, une circulaire interprétative non impérative est en principe irrecevable au REP, tandis que les dispositions impératives à caractère général font grief et peuvent être contestées. — Madame DUVIGNERS

📌 Les lignes directrices indiquent aux agents une conduite recommandée pour prendre des décisions individuelles, mais ils peuvent s’en écarter en raison de circonstances particulières ou d’un motif d’intérêt général. — CE, crédit foncier de France, 11 décembre 1970

📌 Une recommandation impérative fait grief et peut être contestée par un REP, tandis qu’une recommandation non obligatoire n’est recevable que si elle produit notamment des effets notables ou influe significativement sur le comportement des destinataires. — CE, Société FAIRVESTA, 21 mars 2016

Compléments

📌 Une circulaire impérative est illégale si elle fixe une règle nouvelle sans habilitation réglementaire, intervient dans le domaine de la loi, impose une réglementation contra legem, méconnaît une règle supérieure ou est entachée d’un vice propre.

💡 Astuce mémo

Silence vaut acceptation en principe, mais rejet dans les exceptions

📖 11. Entrée en vigueur et effets des actes

📝 Points essentiels

• 🔄 L’entrée en vigueur exige successivement : (Bertrand SEILLER):

  1. l’existence de l’acte
  2. l’opposabilité de l’acte
  3. l’applicabilité de l’acte

• La signature manifeste l’existence d’un acte administratif, tandis qu’une décision implicite existe à l’achèvement du délai prévu par la loi ou le règlement.

📌 Les actes réglementaires sont opposables le lendemain de leur publication, tandis que les décisions individuelles sont opposables dès leur notification aux destinataires.

📌 L’administration bénéficie d’une présomption simple de légalité, mais un acte peut être contesté directement pendant deux mois puis indirectement par exception d’illégalité lorsqu’il s’agit d’un règlement.

• L’exécution forcée est possible lorsque : (TC, 2 décembre 1902): elle est autorisée par la loi, elle est le seul moyen d’exécuter l’acte, il existe une urgence à exécuter la décision

📌 Le principe de non-rétroactivité des actes réglementaires, consacré comme principe général du droit par l’arrêt CE, 25 juillet 1948, Société du journal l’Aurore, impose que l’acte ne produise d’effets que pour l’avenir.

💡 Astuce mémo

Existence → opposabilité → applicabilité

📖 12. Sortie de vigueur des actes

🔑 Notions clés & Définitions

• Retrait : suppression rétroactive d’un acte administratif par l’administration, de sorte que l’acte est réputé n’avoir jamais existé juridiquement
• Abrogation : suppression non rétroactive d’un acte administratif par l’administration, ses effets passés étant maintenus

★ À maîtriser

📌 Un acte réglementaire ou non créateur de droits ne peut être retiré que s’il est illégal et dans les quatre mois suivant sa signature, conformément à l’article L243-3 du CRPA.

📌 Une décision individuelle explicite ou implicite créatrice de droits ne peut être retirée que si elle est illégale et dans les quatre mois suivant sa signature ou son intervention, sauf retrait demandé par le bénéficiaire.

📌 L’annulation juridictionnelle fait disparaître rétroactivement l’acte avec une autorité absolue de la chose jugée, tandis que le juge peut exceptionnellement différer ses effets dans le temps. — CE, association AC, 11 mai 2004

📌 L’administration doit abroger un acte réglementaire illégal, qu’il soit illégal dès son origine ou qu’il le soit devenu en raison d’un changement de circonstances de droit ou de fait. — CE, Compagnie ALITALIA, 3 février 1989

Compléments

📌 La caducité supprime les effets d’un acte pour l’avenir en application d’une disposition législative ou réglementaire, tandis que la désuétude par non-usage prolongé n’est pas reconnue en droit administratif.

💡 Astuce mémo

Retrait rétroactif, abrogation pour l’avenir

📖 13. Identification des contrats administratifs

🔑 Notions clés & Définitions

• Contrat administratif : contrat soumis au droit administratif et à la compétence du juge administratif, sa qualification dépendant de la loi ou de la jurisprudence et non de la volonté des parties

★ À maîtriser

📌 La qualification législative d’un contrat administratif est prioritaire et lie le juge, tandis que la qualification jurisprudentielle n’intervient qu’en l’absence de qualification par la loi.

Compléments

• L’article L6 vise notamment:
  • les marchés publics
  • les concessions
  • les marchés de partenariat

💡 Astuce mémo

Loi → organe → objet, contenu ou conditions

📖 14. Critères organiques et matériels

★ À maîtriser

📌 La qualification jurisprudentielle d’un contrat administratif repose sur un critère organique nécessaire et un critère matériel alternatif tenant à son objet, à son contenu ou aux conditions de sa conclusion.

📌 Un contrat conclu entre personnes publiques est présumé administratif, sauf s’il ne fait naître entre les parties que des relations de droit privé en raison de son objet. — TC, UAP, 21 mars 1983

• La présence indirecte d’une personne publique peut résulter de: un mandat pour une personne publique, un contrat accessoire à un contrat administratif, la transparence d’une personne privée, l’action pour le compte d’une personne publique

📌 Un contrat est administratif lorsqu’il a pour objet l’exécution même d’une mission de service public ou constitue une modalité de son exécution, conformément aux arrêts CE, 20 avril 1956, Époux Bertin et Consorts Grimouard.

📌 Depuis l’arrêt TC, 25 mars 1996, Berkani, tous les contrats de recrutement de personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un SPA géré par une personne publique sont des contrats de droit public, quel que soit l’emploi occupé.

Compléments

• Depuis l’arrêt TC, 9 mars 2015, Rispal c/ ASF, une société concessionnaire d’autoroute qui conclut avec une personne privée un contrat relatif à la construction, à l’entretien ou à l’aménagement d’une autoroute n’agit pas, sauf circonstances particulières, pour le compte de l’État.

💡 Astuce mémo

Personne publique présente, puis critère matériel

📖 15. Mission de service public

★ À maîtriser

• Les arrêts du Conseil d’État « Epoux Bertin » et « Consorts Grimouard » du 20 avril 1956 consacrent l’exécution d’une mission de service public comme critère d’identification du contrat administratif.

📌 L’arrêt « Epoux Bertin » concerne un contrat confiant directement à des personnes privées l’exécution d’une mission de service public, tandis que l’arrêt « Consorts Grimouard » concerne une modalité particulière d’exécution du service public par la personne publique elle-même.

📌 Depuis l’arrêt du Tribunal des conflits « Berkani » du 25 mars 1996, tout contrat de recrutement d’un agent non statutaire travaillant pour le compte d’un service public administratif géré par une personne publique est un contrat de droit public, quel que soit l’emploi occupé.

📌 La participation directe à l’exécution même du service public peut rendre le contrat administratif, tandis que la simple association aux besoins du service, consistant à fournir des biens ou prestations nécessaires, ne suffit pas.

Compléments

• Dans l’arrêt « Therond » du 4 mars 1910, le Conseil d’État qualifie d’administratif un contrat ayant pour objet de confier à des personnes privées une mission de service public.

• Dans l’arrêt du Tribunal des conflits « Société anonyme CODIAM » du 21 mai 2007, le contrat de gestion et d’exploitation d’appareils de télévision mis à disposition des patients d’un hôpital public n’est pas administratif, car la société ne participe pas directement à l’exécution du service hospitalier.

💡 Astuce mémo

Participation directe au service ≠ simple fourniture au service

📖 16. Clauses exorbitantes

🔑 Notions clés & Définitions

• Clause exorbitante du droit commun : Confère aux parties des droits ou leur impose des obligations étrangers, par leur nature, à ceux qui peuvent être librement consentis dans le cadre des lois civiles et commerciales.
• Clause exorbitante du droit commun : Depuis l’arrêt du Tribunal des conflits « Société AXA c/ MAIF » du 13 octobre 2014, une clause exorbitante est notamment celle qui, par les prérogatives reconnues à la personne publique, implique que le contrat relève d’un régime exorbitant du droit commun.

★ À maîtriser

📌 Un contrat conclu entre une personne publique et une personne privée contenant au moins une clause exorbitante du droit commun est un contrat administratif.

Compléments

• Les prérogatives administratives citées sont: la résiliation unilatérale sans faute et sans indemnisation, le pouvoir de contrôler et diriger l’exécution du contrat, l’imposition du renvoi d’un salarié, l’exonération fiscale du cocontractant

💡 Astuce mémo

Prérogatives publiques → régime contractuel exorbitant

📖 17. Régime exorbitant

🔑 Notions clés & Définitions

• Régime exorbitant du droit commun : Le régime exorbitant du droit commun est un critère de qualification qui examine les conditions de passation du contrat révélant une ambiance exorbitante, même en l’absence de clause exorbitante et de mission de service public.

★ À maîtriser

• Dans l’arrêt « Société d’exploitation électrique de la rivière du SANT » du 19 janvier 1973, les contrats de rachat d’électricité ont été qualifiés d’administratifs parce que la loi obligeait EDF à acheter l’électricité produite en surplus par les producteurs autonomes.

• La loi du 12 juillet 2010, modifiant la loi du 10 février 2000, attribue finalement une nature administrative aux contrats de rachat d’électricité, ce qui constitue une qualification législative.

Compléments

• Après la transformation d’EDF en société anonyme en 2004, le Conseil d’État juge dans l’arrêt « Société Bioenerg » du 1er juillet 2010 que les contrats de rachat d’électricité conclus entre EDF et les producteurs autonomes sont des contrats de droit privé car ils sont conclus entre deux personnes privées.

💡 Astuce mémo

Obligation légale de contracter → contrat administratif

📊 Tableaux de synthèse

Police administrative et police judiciaire

Principaux régimes exceptionnels de police