Fiche de révision : Régime juridique du service public

📋 Plan du Cours

1. Notion et régime administratif
2. Séparation des autorités et juge administratif
3. Construction du régime administratif
4. Naissance et critères du droit administratif
5. Caractères et contrôle juridictionnel
6. Finalités de l’action administrative
7. Rôle historique du service public
8. Polysémie du service public
9. Distinction SPA et SPIC
10. Critères de définition du service public
11. Régime contentieux des services
12. Création imposée du service public
13. Création facultative du service public
14. Gestion publique et privée du service public
15. Concessions et marchés publics
16. Égalité et neutralité du service public
17. Laïcité des élèves et étudiants
18. Situations périphériques et neutralité

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790La loi, notamment son article 13, sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges de troubler les opérations administratives ou de citer les administrateurs pour leurs fonctions.
2. 2 septembre 1795Le décret réaffirme l’interdiction faite aux tribunaux de connaître des actes de l’administration.
3. 13 décembre 1799La Constitution du 22 frimaire an VIII crée le Conseil d’État.
4. 24 mai 1872La loi met fin à la justice retenue en instaurant la justice déléguée au profit du Conseil d’État.
5. 8 février 1873Le Tribunal des conflits reconnaît la responsabilité des personnes publiques, l’autonomie du droit administratif et le principe selon lequel la compétence juridictionnelle suit le fond du litige.
6. 13 décembre 1889Le Conseil d’État se reconnaît compétent, sauf texte contraire, pour connaître de tous les recours en annulation dirigés contre une décision administrative.
7. 23 janvier 1987Le Conseil constitutionnel réserve à la juridiction administrative le contentieux de l’annulation et de la réformation des décisions administratives manifestant l’usage d’une prérogative de puissance publique.
8. 1989Depuis l’arrêt Nicolo, le juge administratif peut écarter un règlement administratif national incompatible avec une norme européenne ou une convention internationale, même lorsque ce règlement applique une loi.
9. 29 janvier 1993La loi Sapin a soumis les contrats de délégation de service public à des principes de publicité, de transparence et de mise en concurrence préalable.

📖 1. Notion et régime administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration organique : Ensemble des institutions, autorités ou personnes placées sous la dépendance du pouvoir exécutif, conformément à l’article 20 de la Constitution de 1958 selon lequel le Gouvernement dispose de l’administration.
• Administration matérielle : Activités prises en charge en vue de satisfaire l’intérêt général.
• Droit administratif : Branche du droit public principalement applicable à l’administration et régissant aussi les relations des administrés avec celle-ci.

📝 Points essentiels

📌 En France, l’administration relève en principe du droit administratif et du juge administratif, mais elle peut exceptionnellement être soumise au droit privé et au juge judiciaire.

💡 Astuce mémo

Administration organique = qui agit ; administration matérielle = ce qu’elle fait.

📖 2. Séparation des autorités et juge administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Administrateur-juge : Système qui confie le contentieux administratif à l’administration elle-même, qui est ainsi à la fois juge et partie.

💡 Astuce mémo

Séparation des autorités → exclusion du juge judiciaire → administrateur-juge.

📖 3. Construction du régime administratif

📝 Points essentiels

📌 Sous le régime de la justice retenue, les décisions juridictionnelles du Conseil d’État doivent être signées par le chef de l’État pour être exécutoires, tandis que la justice déléguée lui permet de statuer souverainement et de rendre des décisions exécutoires de plein droit.

💡 Astuce mémo

Consulat → justice retenue → justice déléguée → Cadot → dualisme juridictionnel.

📖 4. Naissance et critères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Critère du service public : Critère selon lequel le droit administratif s’applique lorsque l’administration accomplit une mission de service public, mais les services publics industriels et commerciaux peuvent relever du droit privé et du juge judiciaire.
• Critère de la puissance publique : Critère selon lequel l’administration relève du droit administratif lorsqu’elle utilise des prérogatives exorbitantes, mais du droit privé lorsqu’elle agit comme un simple particulier.

💡 Astuce mémo

Service public et puissance publique proposent deux entrées différentes vers le droit administratif.

📖 5. Caractères et contrôle juridictionnel

🔑 Notions clés & Définitions

• Privilège du préalable : Conseil d’État, Arrêt HUGLO, 1983 — Faculté pour l’administration d’imposer unilatéralement sa volonté sans recueillir préalablement le consentement des administrés ni l’autorisation d’un juge.

★ À maîtriser

📌 Le recours pour excès de pouvoir vise principalement l’annulation d’un acte administratif illégal, tandis que le recours de pleine juridiction permet au juge d’exercer des pouvoirs plus étendus, notamment d’accorder des dommages-intérêts ou de résilier un contrat.

📌 Le référé-suspension exige une urgence et un doute sérieux quant à la légalité de l’acte, puis neutralise provisoirement ses effets sans l’annuler.

📌 Le référé-liberté permet au juge administratif d’ordonner toute mesure urgente propre à faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Compléments

📌 Le recours pour excès de pouvoir doit être introduit dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité de la décision administrative.

💡 Astuce mémo

REP = annuler l’acte ; pleine juridiction = dépasser l’annulation.

📖 6. Finalités de l’action administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Activité de police : Fonction réglementaire par laquelle l’administration dirige impérativement les conduites humaines afin de permettre, autoriser, interdire ou limiter certains comportements et activités.
• Service public : Activité administrative de prestation de biens ou de services destinée aux usagers ou aux clients et nécessitant un cadre réglementaire pour fonctionner.

★ À maîtriser

📌 Selon la distinction d’Eisenmann, l’administration poursuit une finalité de prestation en fournissant des biens et services et une finalité de réglementation en dirigeant impérativement les comportements.

📌 L’administration poursuit deux finalités principales : une finalité de prestation, consistant à fournir des biens et des services aux usagers ou aux clients, et une finalité de réglementation, consistant à imposer des règles qui permettent, autorisent, interdisent ou limitent certains comportements. — Eisenmann

📌 La distinction entre service public et police est seulement pédagogique, car tout service public nécessite un cadre réglementaire et l’activité de police peut également fournir des prestations, comme la délivrance de permis ou le secours aux victimes.

Compléments

• Le service public de la police repose sur un fondement disciplinaire, ne peut pas être délégué à des personnes privées et est financé par l’impôt.

💡 Astuce mémo

Service public = prestation ; police = réglementation, mais les deux concourent à l’intérêt général.

📖 7. Rôle historique du service public

★ À maîtriser

• Pour l’école de Bordeaux, le service public était la pierre angulaire du droit administratif, car il fondait l’existence même de cette branche du droit. — G. JEZE

• L’arrêt du Conseil d’État Bertin du 20 avril 1956 définit le contrat administratif comme un contrat conclu par une personne publique ayant pour objet l’exécution même d’une mission de service public.

• L’arrêt Bac d’Eloka du Tribunal des conflits a reconnu qu’un service public pouvait être géré à la manière d’une entreprise privée et être soumis au droit privé ainsi qu’à la compétence du juge judiciaire.

Compléments

• La reconnaissance des services publics industriels et commerciaux dans l’arrêt Bac d’Eloka a empêché le service public de devenir le critère général d’application du droit administratif.

💡 Astuce mémo

Blanco → âge d’or → Bac d’Eloka

📖 8. Polysémie du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : J. CHEVALLIER — Notion juridique, mais aussi une entité sociale et idéologique qui porte le mythe de l’État providence et reste connotée politiquement.
• Service universel : Le service universel est un service de base offert à tous dans l’Union à des conditions tarifaires abordables et avec un niveau de qualité standard, notamment dans les secteurs postal et des communications électroniques.

★ À maîtriser

📌 La définition organique classique identifie le service public à une activité exercée par une personne publique, mais cette conception est limitée puisque des personnes privées peuvent gérer une mission de service public sous le contrôle d’une personne publique.

📌 Le droit de l’Union européenne distingue les services d’intérêt économique général, soumis en principe au marché et à la concurrence, des services d’intérêt général non économiques, exercés hors de la sphère marchande et non soumis aux règles de concurrence.

Compléments

• Dans l’arrêt Établissement Vezia du 20 décembre 1935, le Conseil d’État a admis qu’une personne privée puisse être habilitée à gérer une mission d’intérêt général.

💡 Astuce mémo

Notion française organique, notion européenne économique

📖 9. Distinction SPA et SPIC

★ À maîtriser

📌 Les services publics administratifs sont principalement soumis au droit administratif et au juge administratif, tandis que les services publics industriels et commerciaux sont principalement soumis au droit privé et au juge judiciaire.

• 🔄 La qualification jurisprudentielle examine successivement (Conseil d’État, 16 novembre 1956): l’objet du service, l’origine de ses ressources, les modalités d’organisation et de fonctionnement

• Un SPIC se finance principalement par les redevances payées par les usagers et peut aussi recevoir des recettes publicitaires, tandis qu’un SPA est principalement financé par les subventions ou l’impôt.

Compléments

• Un SPIC peut être géré par une personne publique ou privée, comme un SPA peut être géré par une personne privée, notamment les caisses primaires d’assurance maladie.

• Les contentieux concernant le directeur et le comptable public d’un SPIC relèvent du droit administratif et du juge administratif. — CE, Jalenque de Labeau, 8 mars 1957

💡 Astuce mémo

SPA : logique administrative ; SPIC : logique d’entreprise

📖 10. Critères de définition du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public français : Activité assurée par une personne publique ou par une personne privée sous le contrôle d’une personne publique afin de satisfaire un besoin d’intérêt général.
• Intérêt général : J.H STAHL — Notion relative, contingente et plastique qui permet au juge d’adapter les contours de sa jurisprudence aux aspirations ou aux nécessités de son temps.

★ À maîtriser

📌 Le critère organique est rempli lorsque l’État, une collectivité territoriale ou un établissement public gère directement une activité d’intérêt général, ou lorsqu’une personne privée habilitée et contrôlée par une personne publique la gère indirectement.

• Depuis l’arrêt Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés du 22 février 2007, une personne privée peut assurer une mission de service public sans prérogatives de puissance publique lorsque l’administration a entendu lui confier cette mission au regard de sa création, de son organisation, de ses obligations et de ses financements. — CE

Compléments

• L’intérêt général peut concerner une minorité, comme l’assurance chômage, les musées d’art moderne ou les politiques de discrimination positive, et ne se réduit donc pas à l’intérêt de la majorité.

• Dans l’arrêt Narcy du 23 juin 2003, le Conseil d’État a retenu qu’une personne privée exerce une mission de service public si elle poursuit un intérêt général sous le contrôle d’une personne publique et dispose de prérogatives de puissance publique. — CE

💡 Astuce mémo

Intérêt général + contrôle public → service public

📖 11. Régime contentieux des services

★ À maîtriser

📌 Les actes unilatéraux pris par un SPIC pour organiser le service, ainsi que les actes relatifs à la réglementation, à la police ou au contrôle, relèvent du droit administratif et du juge administratif. — TC, Epoux Barbier, 15 juillet 1968

• Lorsqu’un SPA est géré par une personne privée, il relève en principe du droit privé et du juge judiciaire, mais les actes unilatéraux pris pour gérer ou organiser le service restent soumis au juge administratif. — CE, MAGNIER, 13 janvier 1961

Compléments

• La nature d’un établissement public est nécessairement celle d’un EPA ou d’un EPIC, même si un établissement peut exceptionnellement exercer deux missions de service public de natures différentes.

📖 12. Création imposée du service public

★ À maîtriser

📌 La création d’un service public peut être imposée par une norme constitutionnelle, une convention internationale ou une loi imposant une compétence aux collectivités territoriales.

• L’alinéa 9 du Préambule de la Constitution de 1946 prévoit que tout bien ou toute entreprise dont l’exploitation présente les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité.

• Les services publics régaliens de la défense nationale et de la justice sont consacrés par la Constitution et doivent être gérés en monopole par l’État, tandis que l’enseignement public fait l’objet d’une consécration constitutionnelle moins monopolistique.

• Les collectivités territoriales doivent assurer notamment les services suivants: l’entretien des voiries et le traitement des ordures ménagères par les communes, les collèges et les services de lutte contre l’incendie par les départements, l’entretien des lycées par les régions

Compléments

• Le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision du 26 juin 1986 relative à la loi autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social, qu’une activité érigée en service public sans exigence constitutionnelle pouvait être transférée au secteur privé.

• La convention de Genève de 1951 impose aux États signataires de créer un service public chargé du traitement et de l’instruction des demandes des réfugiés et des apatrides, mission confiée en France à l’OFPRA, établissement public administratif.

💡 Astuce mémo

Constitution → conventions internationales → loi imposée aux collectivités

📖 13. Création facultative du service public

★ À maîtriser

📌 À l’échelon étatique, le pouvoir réglementaire est en principe compétent pour créer une mission de service public en vertu de l’article 37 de la Constitution, sauf dans les domaines attribués au législateur par l’article 34.

📌 La création d’un service public doit respecter la liberté d’entreprendre, reconnue comme principe constitutionnel par la décision du Conseil constitutionnel du 16 janvier 1982 relative à la loi de nationalisation, ainsi que la liberté du commerce et de l’industrie.

📌 Selon l’arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers du 30 mai 1930, une commune peut créer un service public industriel et commercial lorsque l’intérêt général résulte notamment d’une carence totale ou d’une insuffisance de l’initiative privée. — Conseil d’État

Compléments

• La clause générale de compétence permettait aux collectivités de régler les affaires présentant un intérêt public local, mais elle a été supprimée pour les départements et les régions depuis 2015.

• Le droit de la concurrence vise notamment à lutter contre : (Conseil d’État, 31 mai 2006):

  • les monopoles
  • les abus de position dominante
  • les ententes
  • les pratiques déloyales

💡 Astuce mémo

Liberté de créer, mais limites constitutionnelles et concurrentielles

📖 14. Gestion publique et privée du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Régie : Mode de gestion dans lequel une personne publique gère directement un service public avec ses propres moyens matériels et humains.
• Établissement public : Personne morale de droit public distincte de la collectivité qui l’a créée, rattachée à celle-ci par un lien de tutelle et spécialisée dans une mission de service public déterminée.

★ À maîtriser

📌 Le principe de spécialité interdit à un établissement public d’exercer des compétences générales au-delà de la mission de service public qui lui a été confiée, sauf pour des missions accessoires constituant un complément normal et nécessaire.

📌 Les établissements publics administratifs gèrent des services publics administratifs, tandis que les établissements publics industriels et commerciaux gèrent des services publics industriels et commerciaux.

Compléments

• Une régie peut bénéficier d’une autonomie financière grâce à une comptabilité propre et à un budget annexé à celui de la collectivité.

📌 Une personne publique peut conclure un marché public ou une concession avec une autre personne publique, conformément à l’avis du Conseil d’État du 8 novembre 2000 Société Jean-Louis Bernard Consultant.

💡 Astuce mémo

Régie publique directe, habilitation privée ou contrôle public sans contrat

📖 15. Concessions et marchés publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Concession de service : Contrat dans lequel la rémunération du cocontractant est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service public et où le risque d’exploitation est supporté de manière suffisamment significative par lui.

★ À maîtriser

📌 Dans un marché public, la rémunération du cocontractant est fixée à l’avance par un prix ou un équivalent et le risque d’exploitation est supporté par l’administration.

Compléments

• L’article L1111-1 du Code de la commande publique définit le marché public comme un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs avec un ou plusieurs opérateurs économiques pour répondre à un besoin en travaux, fournitures ou services en contrepartie d’un prix ou de tout équivalent.

💡 Astuce mémo

Concession : risque d’exploitation au cocontractant ; marché : risque à l’administration

📖 16. Égalité et neutralité du service public

★ À maîtriser

📌 Le principe d’égalité devant le service public est un principe général du droit applicable même sans texte, consacré par l’arrêt Société des concerts du Conservatoire du Conseil d’État du 9 mars 1951.

• Un traitement différencié peut être justifié par : (Conseil d’État, 10 mai 1974): une loi, une nécessité d’intérêt général liée aux conditions d’exploitation du service public, des différences objectives de situation entre les usagers

• La neutralité interdit les discriminations fondées sur:

  • l’origine ethnique
  • le sexe
  • les opinions politiques
  • les opinions religieuses

📌 Les agents publics disposent de la liberté de conscience, mais le principe de laïcité leur interdit de manifester leurs croyances religieuses dans l’exercice de leurs fonctions, quelle que soit leur fonction ou leur position au sein du service public.

Compléments

• Le Conseil d’État a admis la modulation des tarifs des écoles de musique municipales selon le niveau de rémunération des familles dans l’arrêt Commune de Gennevilliers du 29 décembre 1997.

📌 L’avis Melle Marteaux du Conseil d’État considère que le port visible d’un signe religieux par un agent public constitue un manquement à ses obligations, pouvant constituer une faute grave susceptible d’entraîner un licenciement.

• La circulaire du 18 mai 2004 précise que sont notamment interdits les signes dont le port fait immédiatement reconnaître une appartenance religieuse, comme le voile islamique, la kippa ou une croix de dimension manifestement excessive, tandis que les signes religieux discrets restent autorisés.

💡 Astuce mémo

Agents : neutralité stricte ; usagers : liberté religieuse encadrée

📖 17. Laïcité des élèves et étudiants

★ À maîtriser

📌 La loi du 15 mars 2004 interdit, dans les collèges, écoles et lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse, conformément à l’article L141-5-1 du Code de l’éducation.

• Les signes ou tenues notamment interdits sont: le voile islamique, la kippa, une croix de dimension manifestement excessive

📌 Dans l’enseignement supérieur, les étudiants peuvent manifester leurs convictions religieuses tant que cette manifestation ne trouble pas l’ordre public, ne constitue pas un acte de prosélytisme ou de propagande et ne présente pas un caractère ostentatoire. — CE, Université de Lille 2, 26 juillet 1996

Compléments

• La CEDH a jugé que la loi française du 15 mars 2004 n’était pas contraire à l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Dogru c. France du 4 décembre 2008. — Dogru vs France

📌 Les élèves des instituts de formation paramédicaux relèvent de la liberté religieuse dans l’enseignement supérieur, mais deviennent soumis à la neutralité lorsqu’ils effectuent un stage dans un établissement public de santé ou lorsqu’ils sont scolarisés dans un lycée public. — CE, CCIF contre Ministre des affaires sociales, 28 juillet 2017

💡 Astuce mémo

Élève du secondaire : interdiction des signes ostensibles ; étudiant : liberté sous réserve de l’ordre public

📖 18. Situations périphériques et neutralité

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de continuité : Impose le fonctionnement continu du service public lorsque le besoin d’intérêt général auquel il répond est lui-même continu.
• Principe de mutabilité : Permet à l’administration d’adapter l’organisation du service public aux variations du besoin d’intérêt général.
• Grève : Cessation concertée et collective du travail destinée à appuyer des revendications d’ordre professionnel.

★ À maîtriser

📌 Les parents accompagnant des sorties scolaires sont qualifiés d’usagers du service public de l’éducation et ne sont donc pas soumis au principe de neutralité ni à la loi du 15 mars 2004, qui ne concerne que les élèves. — CE, 13 décembre 2013

📌 Dans l’affaire Baby Loup, l’assemblée plénière de la Cour de cassation a jugé le 25 juin 2014 que le licenciement de la salariée voilée était légal, non au titre de la laïcité, mais parce que l’interdiction était suffisamment précise, proportionnée et justifiée par la nature des tâches.

📌 Une clause de neutralité dans le règlement intérieur d’une entreprise peut interdire aux salariés en contact avec la clientèle le port de signes politiques ou religieux, à condition que l’employeur propose un reclassement si cette interdiction ne peut être respectée.

• Le Conseil d’État a consacré le principe de continuité dans l’arrêt Winkell du 7 août 1909, puis le Conseil constitutionnel lui a reconnu une valeur constitutionnelle dans la décision du 25 juillet 1979 relative au droit de grève à la radio et à la télévision.

📌 Le droit de grève, de valeur constitutionnelle en vertu de l’alinéa 7 du Préambule de 1946, doit être concilié avec la continuité du service public par le législateur ou, en l’absence de loi applicable, par le chef de service.

• En l’absence de législation applicable, l’arrêt Dehaene du Conseil d’État du 7 juillet 1950 confie au chef de service le soin de concilier le droit de grève et le principe de continuité. — CE

• L’arrêt Vannier du Conseil d’État du 27 janvier 1961 affirme que ni les tiers, ni les usagers ni les agents du service public n’ont droit au maintien du service dans son état existant. — CE

• L’administration peut notamment: modifier unilatéralement les contrats des concessionnaires, augmenter les tarifs des usagers, supprimer une ligne de bus ou de train

📌 Les usagers des cantines scolaires n’ont aucun droit à l’adaptation du service à leurs convictions religieuses, même si une commune peut proposer des repas de substitution lorsqu’elle l’estime compatible avec les nécessités d’organisation du service.

Compléments

📌 Les salariés des caisses primaires d’assurance maladie sont soumis à la neutralité et à la laïcité parce que ces organismes privés sont investis d’une mission de service public, contrairement aux salariés d’une association privée ne gérant pas une telle mission. — Cour de cassation, 19 mars 2013

📌 Le préavis de grève doit en principe être déposé cinq jours à l’avance par une organisation syndicale représentative afin d’éviter les grèves surprises.

📌 Les mesures d’organisation du service public ne peuvent produire d’effet rétroactif, car elles ont une nature réglementaire et sont soumises au principe général du droit de non-rétroactivité des règlements. — CE, Société du journal l’Aurore, 25 juin 1948

💡 Astuce mémo

Parent usager : liberté ; agent d’un organisme chargé du service public : neutralité

📊 Tableaux de synthèse

Principales voies de recours

SPA et SPIC