Fiche de révision : Pouvoir réglementaire et juge administratif

📋 Plan du Cours

1. Notion et intervention administrative
2. Fonctions et origines du droit administratif
3. Place dans le système juridique
4. Personnes morales et établissements publics
5. Organisation territoriale de l’administration
6. Fondements du pouvoir réglementaire
7. Exceptions et exercice réglementaire
8. Sanctions administratives et garanties
9. Organisation de la juridiction administrative
10. Répartition des compétences juridictionnelles
11. Conflits de compétence juridictionnelle
12. Règles du procès administratif
13. Contentieux et référés administratifs
14. Ordre public et polices administratives
15. Autorités et concours de police
16. Concours des pouvoirs de police
17. Principes du pouvoir de police
18. Contrôle juridictionnel des polices

📅 Repères chronologiques

1. 3 décembre 1791La Constitution interdit au pouvoir exécutif de faire la loi et lui permet seulement de produire des proclamations conformes aux lois et d’en ordonner ou rappeler l’exécution.
2. 24 mai 1872La loi reconnaît au Conseil d’État le pouvoir de statuer souverainement sur les recours administratifs.
3. 18 février 1873L’arrêt affirme que la responsabilité administrative obéit à des règles spéciales et ne relève pas des principes du Code civil.
4. 19 décembre 1889L’arrêt fait du Conseil d’État le juge de droit commun du contentieux administratif dès la première instance.
5. 1916L’arrêt Astruc juge que les activités théâtrales ne présentent pas un intérêt général.
6. 1961L’article 16 a été utilisé pendant le putsch des généraux.
7. 1982La loi Defferre relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions constitue l’acte I de la décentralisation.
8. 2 mars 1982La loi supprime la tutelle du pouvoir central sur les communes et la remplace par un contrôle a posteriori.
9. 23 janvier 1987La décision reconnaît une réserve de compétence constitutionnelle au juge administratif pour l’annulation ou la réformation des actes administratifs.
10. 25 mars 2020Une ordonnance a institué un fonds de solidarité pour les entreprises pendant la crise sanitaire.

📖 1. Notion et intervention administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Ensemble des règles juridiques qui organisent l’administration, régissent l’action administrative publique et permettent l’accomplissement de la fonction administrative.
• Intérêt général : Notion politique et philosophique devenue juridique, qui impose que toute action administrative poursuive la satisfaction de besoins essentiels de la collectivité plutôt que des intérêts personnels ou privés.

★ À maîtriser

• Les fonctions régaliennes comprennent notamment:
  • la souveraineté de l’État
  • la sécurité nationale
  • les impôts
  • la justice
  • l’ordre intérieur
  • la monnaie

Compléments

📌 La théorie des actes de gouvernement exclut du contrôle du juge administratif certains actes trop proches des fonctions régaliennes, notamment les relations de l’exécutif avec les autres autorités de l’État.

💡 Astuce mémo

Intérêt général → action administrative

📖 2. Fonctions et origines du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Justice retenue : Système dans lequel les litiges entre l’administration et les administrés sont jugés par l’administration elle-même, sous réserve de l’intervention du chef de l’État.

💡 Astuce mémo

Ancien Régime → Révolution → justice déléguée

📖 3. Place dans le système juridique

🔑 Notions clés & Définitions

• Gestion privée de l’action publique : Situations dans lesquelles une partie de l’action administrative est régie par le droit privé.
• Droit souple : Recommandations, chartes et lignes directrices qui orientent le comportement de leurs destinataires sans être juridiquement obligatoires.

💡 Astuce mémo

Autonomie du droit administratif, mais gestion privée de l’action publique

📖 4. Personnes morales et établissements publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne morale : Technique juridique qui organise un groupement et lui confère des droits et des obligations en le transformant en sujet de droit.
• Établissement public : Service public personnalisé, doté de la personnalité morale, chargé d’une mission d’intérêt général et soumis au principe de spécialité.

📝 Points essentiels

• La personnalité morale exige: un intérêt collectif et permanent distinct des membres, une organisation capable d’exprimer une volonté collective, une consécration juridique de cet intérêt et de cette organisation

📌 Une autorité publique indépendante possède la personnalité morale, tandis qu’une autorité administrative indépendante n’en possède pas.

• Les établissements publics sont soumis aux principes:
  • d’autonomie
  • de rattachement à un niveau d’administration
  • de spécialité de leurs compétences

📌 Un EPA est chargé d’un service public administratif, tandis qu’un EPIC est chargé d’un service public industriel et commercial.

💡 Astuce mémo

EPA : administratif ; EPIC : industriel et commercial

📖 5. Organisation territoriale de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : Transfert de compétences à des autorités locales qui restent intégrées à la même personne morale de l’État et soumises au pouvoir hiérarchique central.
• Décentralisation : Transfert de compétences de l’État à des collectivités territoriales dotées de la personnalité morale et administrées par des organes élus.
• Pouvoir hiérarchique : Le pouvoir hiérarchique permet à l’autorité supérieure d’adresser des instructions à ses subordonnés, d’annuler leurs actes et de les réformer.

★ À maîtriser

• Le préfet est le représentant de l’État dans les collectivités territoriales de la République et exerce notamment des compétences de police, de représentation juridique et de contrôle administratif.

Compléments

• La commune est administrée par un conseil municipal élu pour six ans au suffrage universel direct, lequel élit le maire parmi ses membres.

💡 Astuce mémo

Déconcentration : même personne morale ; décentralisation : personne morale distincte

📖 6. Fondements du pouvoir réglementaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir réglementaire : Plessis — Fonction d’administrer par des normes générales et abstraites et organes habilités à l’exercer.

★ À maîtriser

📌 Le pouvoir réglementaire est subordonné à la loi, car il précise et applique celle-ci, mais il est nécessaire puisque la loi ne peut pas tout détailler.

📌 L’article 37 de la Constitution réserve au pouvoir réglementaire les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi, tandis que l’article 34 définit le domaine législatif.

Compléments

📌 Lorsqu’un règlement empiète sur le domaine législatif, il peut être annulé par le juge administratif pour illégalité externe dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir.

💡 Astuce mémo

Loi centrale, règlement secondaire mais nécessaire

📖 7. Exceptions et exercice réglementaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordonnances : Mesures relevant normalement du domaine de la loi que le Gouvernement peut prendre temporairement après habilitation du Parlement prévue par l’article 38 de la Constitution.

★ À maîtriser

📌 Avant leur ratification, les ordonnances ont une valeur réglementaire et peuvent être contestées devant le juge administratif ; après leur ratification, elles acquièrent une valeur législative et leur contestation relève notamment de la QPC.

• Le déclenchement de l’article 16 de la Constitution suppose une crise et l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, puis la consultation du Premier ministre, des présidents des assemblées et du Conseil constitutionnel, avant l’information de la nation.

• Selon l’arrêt Rubin de Servens du Conseil d’État du 2 mars 1962, les décisions prises par le Président de la République dans le domaine législatif pendant l’application de l’article 16 sont des actes législatifs insusceptibles de relever du juge administratif.

• Le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire en vertu de l’article 21 de la Constitution, tandis que le Président de la République signe les décrets délibérés en Conseil des ministres en vertu de l’article 13.

• L’arrêt Jamart du 7 février 1936 reconnaît aux ministres, en tant que chefs de service, le pouvoir de prendre les mesures nécessaires à l’organisation et au bon fonctionnement des services placés sous leur autorité. — Conseil d’État

Compléments

📌 Selon la jurisprudence Meyet de 1992, un décret délibéré en Conseil des ministres, même si aucun texte ne l’imposait, doit être signé par le Président de la République et ne peut être modifié que par un décret de même nature. — Conseil d’État

💡 Astuce mémo

Habilitation → ordonnance → ratification

📖 8. Sanctions administratives et garanties

🔑 Notions clés & Définitions

• Sanction administrative : Plesix — Acte unilatéral, individuel et administratif qui réprime le comportement d’une personne en portant juridiquement atteinte à sa situation personnelle ou matérielle.

★ À maîtriser

📌 Les sanctions administratives peuvent être fonctionnelles, lorsqu’elles restreignent la capacité d’action de l’intéressé, ou pécuniaires, lorsqu’elles imposent une somme proportionnelle à la gravité du manquement et au chiffre d’affaires de l’opérateur.

📌 Le Conseil constitutionnel admet qu’une loi confie un pouvoir de sanction à une autorité administrative indépendante, à condition que ce pouvoir soit lié à sa mission et assorti de garanties protégeant les droits et libertés constitutionnels.

• Les garanties applicables aux sanctions administratives comprennent:
  • Le contradictoire
  • Les droits de la défense
  • La motivation
  • La légalité des délits et des peines
  • La proportionnalité
  • Le recours juridictionnel

Compléments

📌 Depuis l’arrêt Didier du Conseil d’État du 3 décembre 1999, l’article 6 § 1 de la CEDH et le droit au procès équitable s’appliquent aux autorités administratives investies d’un pouvoir de sanction, notamment en imposant l’absence du rapporteur lors du délibéré.

💡 Astuce mémo

Poursuite → instruction → décision

📖 9. Organisation de la juridiction administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre juridictionnel administratif : Ensemble hiérarchisé de juridictions administratives générales et spécialisées placées au sommet sous l’autorité du Conseil d’État.

★ À maîtriser

• Le Conseil d’État comprend sept sections, dont six sections administratives et une section du contentieux.

📌 Le Conseil d’État est juge en premier et dernier ressort pour certains actes, mais il est principalement juge de cassation au sommet de l’ordre juridictionnel administratif.

• Les cours administratives d’appel ont été instituées par la loi du 31 décembre 1987 pour juger en appel les jugements des tribunaux administratifs, sauf exceptions.

• Les tribunaux administratifs, issus d’un décret-loi de 1953, sont en principe compétents en premier ressort pour les litiges administratifs, sous réserve des compétences attribuées à d’autres juridictions.

Compléments

• Le Code de justice administrative, adopté en 2000 par une ordonnance et deux décrets, est entré en vigueur en 2001.

📌 Une juridiction administrative spécialisée ne connaît que des affaires relevant des matières que le législateur lui a attribuées, contrairement à une juridiction administrative générale compétente en matière administrative par principe.

💡 Astuce mémo

TA → CAA → Conseil d’État

📖 10. Répartition des compétences juridictionnelles

🔑 Notions clés & Définitions

• Voie de fait : Constituée lorsque l’administration exécute irrégulièrement une décision portant atteinte à la liberté individuelle ou entraînant l’extinction d’un droit de propriété, ou prend une décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir administratif avec les mêmes effets.

★ À maîtriser

📌 Selon la décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence, le juge administratif est compétent pour annuler ou réformer les décisions prises par des autorités publiques dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.

• Les matières réservées par nature à l’autorité judiciaire comprennent l’état des personnes et les libertés individuelles protégées par l’article 66 de la Constitution.

Compléments

• L’arrêt Bergoend du Tribunal des conflits de 2013 a renouvelé la théorie de la voie de fait en la limitant notamment à l’atteinte à la liberté individuelle ou à l’extinction du droit de propriété. — Bergoend contre Société ERDF Annecy Léman

📌 Le référé-liberté, introduit par la loi du 30 juin 2000, permet au juge administratif de statuer sous 48 heures en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

📌 Le juge administratif contrôle la légalité de la décision administrative d’emprise irrégulière et ses conséquences dommageables, sauf lorsque cette décision entraîne l’exclusion complète du droit de propriété.

💡 Astuce mémo

Acte administratif : juge administratif ; liberté individuelle : juge judiciaire

📖 11. Conflits de compétence juridictionnelle

★ À maîtriser

📌 Depuis l’arrêt Bergoend du Tribunal des conflits de 2013, la voie de fait suppose soit une exécution forcée irrégulière portant atteinte à la liberté individuelle ou entraînant l’extinction d’un droit de propriété, soit une décision manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir administratif et produisant les mêmes effets.

• Le Tribunal des conflits, créé par la loi de 1872 et réformé par la loi du 16 février 2015, règle les conflits de compétence entre les deux ordres de juridiction.

• Dans un conflit positif, le préfet adresse un déclinatoire de compétence au juge judiciaire ; si celui-ci maintient sa compétence, le préfet peut prendre un arrêté de conflit et saisir le Tribunal des conflits, qui confirme ou annule cet arrêté.

📌 Le conflit négatif suppose deux décisions successives d’incompétence, un seul et même litige et une motivation de chaque juridiction renvoyant à la compétence de l’autre ordre.

Compléments

📌 En cas de difficulté sérieuse de compétence, le Conseil d’État ou la Cour de cassation peut saisir préventivement le Tribunal des conflits afin d’éviter des divergences de solution, tandis que le renvoi devient obligatoire lorsqu’une juridiction de l’autre ordre a définitivement décliné sa compétence pour le même litige.

💡 Astuce mémo

Conflit positif : l’administration retire l’affaire au juge judiciaire ; conflit négatif : le justiciable cherche un juge.

📖 12. Règles du procès administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Décision préalable : La prise de position de l’administration qui doit normalement précéder la saisine du juge administratif, lequel est saisi contre une décision expresse ou implicite.
• Rapporteur public : Magistrat administratif qui présente en toute indépendance son appréciation des faits et du droit et propose une solution au litige dans ses conclusions.

★ À maîtriser

📌 Le recours gracieux est adressé à l’auteur de l’acte, tandis que le recours hiérarchique est adressé à l’autorité supérieure.

📌 À compter de la décision préalable, le délai de recours est de deux mois ; pour une décision expresse, il court à partir de sa divulgation et, pour une décision implicite, à partir de la réception de la demande.

• La procédure administrative contentieuse est principalement écrite, inquisitoire et contradictoire, même si les référés ont renforcé la place de l’oralité.

Compléments

• Le RAPO concerne notamment:
  • Le contentieux des étrangers
  • Le contentieux social
  • Une partie du contentieux fiscal
  • La fonction publique militaire
  • L’accès aux documents administratifs

💡 Astuce mémo

Requête → instruction contradictoire → audience → délibéré.

📖 13. Contentieux et référés administratifs

★ À maîtriser

📌 Le contentieux d’annulation permet au juge d’annuler ou de rejeter un recours, tandis que le plein contentieux lui permet aussi de réformer l’acte et de prononcer des condamnations pécuniaires. — Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux

• Le référé-suspension permet de suspendre l’exécution d’une décision administrative lorsque l’urgence le justifie et qu’un moyen crée un doute sérieux quant à sa légalité.

📌 Le référé-liberté permet au juge d’ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale lorsqu’une personne publique ou un organisme chargé d’un service public lui porte une atteinte grave et manifestement illégale dans l’exercice de ses pouvoirs.

• Le juge des référés-liberté doit se prononcer dans un délai de 48 heures.

Compléments

📌 Le référé-laïcité permet au préfet d’accompagner le déféré d’un acte d’une collectivité territoriale d’une demande de suspension lorsqu’il existe un risque d’atteinte à la laïcité.

💡 Astuce mémo

Annulation : le juge efface l’acte ; plein contentieux : il peut aussi réformer et indemniser.

📖 14. Ordre public et polices administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public : Comprend traditionnellement la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques, auxquelles se sont ajoutées la moralité publique et la dignité de la personne humaine dans certaines conditions.

📝 Points essentiels

• Dans l’arrêt Morsang-sur-Orge du 27 octobre 1995, le Conseil d’État a reconnu que la dignité de la personne humaine est une composante de l’ordre public pouvant justifier une interdiction même sans circonstances locales particulières.

📌 La police administrative est préventive et cherche à éviter les troubles à l’ordre public, tandis que la police judiciaire est répressive et constate les infractions, rassemble les preuves et recherche leurs auteurs.

📌 La nature d’une opération de police se détermine par sa finalité et non par la qualité de l’agent qui l’accomplit.

💡 Astuce mémo

Trouble potentiel → police administrative préventive ; infraction commise → police judiciaire répressive.

📖 15. Autorités et concours de police

★ À maîtriser

📌 La police générale s’exerce sur l’ensemble du territoire et pour maintenir l’ordre public général, tandis que la police spéciale est organisée par des textes particuliers pour prévenir un péril ou réglementer une activité déterminée.

• L’arrêt Labonne du 8 août 1919 reconnaît au chef de l’État un pouvoir propre de police administrative générale lui permettant de déterminer les mesures applicables sur l’ensemble du territoire.

📌 Les mesures de police prises par l’autorité supérieure s’imposent aux autorités locales, qui peuvent toutefois adopter des mesures supplémentaires si des circonstances locales le justifient.

📌 L’existence d’une police spéciale exclut en principe l’exercice de la police générale, sauf notamment en cas de péril imminent ou lorsque les circonstances locales justifient une intervention compatible avec les mesures de l’État.

Compléments

• Le Premier ministre exerce la police administrative générale sur le territoire national, sous réserve des pouvoirs propres reconnus au président de la République.

💡 Astuce mémo

Police générale : ordre public global ; police spéciale : péril ou activité déterminé.

📖 16. Concours des pouvoirs de police

★ À maîtriser

📌 Les règles édictées par l’autorité de police supérieure priment sur celles de l’échelon inférieur, mais les autorités locales peuvent prendre des mesures supplémentaires si des circonstances locales le justifient.

• Dans l’arrêt du Conseil d’État du 11 juillet 2019, Commune de Cast, le maire ne pouvait pas décider de l’installation des compteurs Linky, car la protection de la santé publique contre les ondes électromagnétiques relevait de l’État et aucun péril imminent n’était établi.

Compléments

📌 Pendant l’état d’urgence sanitaire, les maires ne pouvaient intervenir que pour assurer la bonne application locale des mesures étatiques ou répondre à des circonstances locales indispensables, sans compromettre la cohérence et l’efficacité de ces mesures.

💡 Astuce mémo

Police spéciale prépondérante, police générale seulement en péril imminent

📖 17. Principes du pouvoir de police

★ À maîtriser

📌 Une mesure de police administrative n’est légale que s’il existe une menace à l’ordre public et si la mesure est proportionnée à la gravité de cette menace.

📌 Les régimes d’interdiction générale sont présumés illégaux, car les mesures de police portent atteinte aux libertés individuelles, et les systèmes d’autorisation préalable sont également présumés illégaux.

Compléments

📌 Les autorités de police générale peuvent agir par des mesures réglementaires de portée générale ou par des décisions individuelles, telles qu’une autorisation ou une interdiction.

• Dans l’arrêt Werquin de 1962, le Conseil d’État a admis que le maire puisse réquisitionner des appartements, même sans texte, lorsqu’un défaut de logement était susceptible de provoquer un trouble grave à l’ordre public.

💡 Astuce mémo

Menace à l’ordre public → mesure adéquate et proportionnée

📖 18. Contrôle juridictionnel des polices

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Activité assurée ou assumée par une personne publique et destinée à satisfaire un besoin d’intérêt général.
• Service d’intérêt économique général : Service de nature économique auquel un État membre impose des obligations de service public en raison de son intérêt général.
• Service universel : Le service universel est un concept sectoriel évolutif imposant l’accès de tous à certaines prestations essentielles, de qualité et à un prix abordable, notamment dans les télécommunications, la poste et l’énergie.

📝 Points essentiels

📌 En temps ordinaire, le juge administratif exerce un contrôle maximum : il vérifie l’exactitude matérielle des faits, leur qualification juridique et la gravité de la menace, selon un triple test de nécessité, d’adaptation et de proportionnalité.

• Dans l’arrêt Benjamin du 19 mai 1933, le Conseil d’État a jugé qu’une interdiction de conférence n’était légale que si elle était strictement nécessaire au maintien de l’ordre public.

• Le contrôle des mesures de police spéciale a évolué d’un contrôle minimum à un contrôle normal, puis à un contrôle entier de proportionnalité lorsque les libertés sont en cause.

• La qualification de service public repose sur un élément matériel, constitué par la poursuite d’un intérêt général, et un élément organique, constitué par le rattachement direct ou indirect à une personne publique.

• Une personne privée peut gérer un service public si elle exerce une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration, avec des prérogatives de puissance publique ou, même sans ces prérogatives, dans les conditions révélant que l’administration a entendu lui confier cette mission.

• L’arrêt APREI du 22 février 2007 a admis qu’une personne privée puisse assurer un service public même sans prérogatives de puissance publique, lorsque son activité, sa création, son organisation, son fonctionnement et le contrôle administratif révèlent cette mission. — Conseil d’État

• La distinction repose sur trois critères:

  • l’objet du service
  • l’origine de ses ressources
  • les modalités d’organisation et de fonctionnement du service

• L’arrêt du Tribunal des conflits du 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest Africain, a consacré la possibilité pour une personne publique d’exploiter un service public dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire.

• Les relations entre un SPIC et ses usagers relèvent toujours du droit privé, tandis que l’usager d’un SPA se trouve dans une situation légale et réglementaire.

• Selon l’arrêt Corbeau du 19 mai 1993, un opérateur chargé d’un SIEG peut bénéficier de droits exclusifs dérogeant aux règles de concurrence lorsque ces restrictions sont nécessaires à l’accomplissement de sa mission. — CJCE

• La création d’un service public relève des pouvoirs publics et nécessite en principe un acte positif de l’autorité administrative compétente, déterminée par les textes ou, à défaut, par l’intérêt public concerné.

• L’arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers du 20 mai 1930 a admis l’intervention économique locale lorsqu’un intérêt public est justifié par des circonstances particulières de temps et de lieu. — Conseil d’État

• Depuis l’arrêt Ordre des Avocats au Barreau de Paris du 31 mai 2006, une personne publique peut intervenir sur un marché si elle agit dans ses compétences, justifie d’un intérêt public et ne fausse pas le libre jeu de la concurrence. — Conseil d’État

💡 Astuce mémo

Contrôle minimum → normal → proportionnalité

📊 Tableaux de synthèse

Déconcentration et décentralisation

Hiérarchie des juridictions administratives