★ À maîtriser
🔄 Le cycle budgétaire comprend quatre temps :
Le décret de 1862 définit la loi de finances comme l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et dépenses annuelles de l’État.
La loi organique du 1er août 2001, entrée en vigueur en 2005, organise le cadre des lois de finances.
📌 La logique de moyens attribue chaque année à l’administration des moyens humains et financiers pour fonctionner, tandis que la logique de résultats fixe des objectifs et vérifie leur atteinte ainsi que les résultats obtenus.
Compléments
📌 Le décret du 19 juin 1956 distingue le budget de l’État, qui présente les opérations budgétaires, de la loi de finances, qui est le véhicule juridique permettant d’adopter ce budget.
L’article 34 de la Constitution renvoie à la loi organique pour la définition des lois de finances et affirme la compétence du législateur en matière financière et budgétaire.
L’article 47 de la Constitution fixe des éléments essentiels de la procédure d’adoption des lois de finances.
La loi organique prévoit que les lois de finances tiennent compte d’un équilibre économique défini ainsi que des objectifs et résultats des programmes qu’elles déterminent.
Depuis sa décision de 1971, le Conseil constitutionnel contrôle la conformité de la loi aux normes constitutionnelles.
Le 24 décembre 1979, le Conseil constitutionnel annule la loi de finances pour 1980 pour un motif de procédure.
Préparer → adopter → exécuter → contrôler
★ À maîtriser
La loi de finances initiale est divisée en deux parties : la première expose les masses de recettes et de dépenses ainsi que le solde, et la seconde développe les autorisations de dépenses.
La loi de finances rectificative modifie en cours d’année la loi de finances initiale, notamment ses dispositions relatives à l’équilibre budgétaire.
La loi de finances a un double caractère : elle est un acte normatif et une loi d’autorisation permettant au gouvernement d’effectuer des opérations de recettes et de dépenses.
Un crédit budgétaire est juridiquement autonome par rapport à la trésorerie : des fonds disponibles ne permettent pas une dépense si les crédits sont épuisés, tandis que des crédits non consommés peuvent être utilisés même si la trésorerie est insuffisante.
Plus l’objet de la dépense est défini précisément par le décret, plus la marge de manœuvre de l’administration est faible ; une définition large augmente cette marge.
Compléments
La première partie de la loi de finances initiale comprend notamment l’autorisation de percevoir les impôts, l’article d’équilibre et les autorisations relatives aux opérations de trésorerie.
La seconde partie de la loi de finances initiale comprend obligatoirement le détail des autorisations de dépenses et les autorisations d’emplois publics ; elle peut aussi traiter des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales ou de la comptabilité publique.
🔄 La dynamique budgétaire envisagée suit trois phases :
📌 La loi de finances rectificative doit contenir des dispositions relatives au plafond des dépenses et un tableau d’équilibre présentant recettes, soldes et dépenses.
📌 L’article 41 de la loi organique interdit de mettre en discussion la loi de finances initiale devant une assemblée avant le vote de la loi de règlement de l’année précédente.
La loi initiale autorise, la rectificative ajuste, la loi de règlement constate
★ À maîtriser
Les quatre phases de la dépense publique sont :
Pour une opération d’investissement, une autorisation d’engagement couvre l’engagement total, puis des crédits de paiement sont accordés chaque année selon les dépenses effectivement réalisées.
📌 Les crédits limitatifs, prévus comme règle de droit commun aux articles 9 et 10 de la loi organique, ne peuvent être dépassés par les dépenses inscrites dans la loi de finances.
Compléments
📌 Les dépenses de fonctionnement s’exécutent au cours d’une année, tandis que les dépenses d’investissement peuvent s’étendre sur plusieurs années en raison de leur durée et de leurs aléas.
📌 Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d’engagement ne peut pas dépasser celui des crédits de paiement afin que l’État puisse payer les agents qu’il engage.
Pour les dépenses d’investissement, les autorisations d’engagement ne sont pas nécessairement égales aux crédits de paiement, tandis que pour les autres dépenses, leurs montants sont souvent égaux.
En cas de dépassement illégal d’un crédit limitatif, le fonctionnaire peut être mis en cause et la loi de règlement peut ouvrir rétroactivement les crédits nécessaires.
En cas de dépassement de crédits évaluatifs, le ministère des Finances informe le Parlement des motifs du dépassement.
📌 Les crédits évaluatifs sont ouverts sur des programmes distincts des crédits limitatifs et ne peuvent faire l’objet de mouvements entre ces deux catégories en cours d’année.
L’engagement autorise à promettre, le paiement à régler
★ À maîtriser
Les ordonnateurs sont notamment :
Les comptables publics appartiennent à un corps de fonctionnaires, sont nommés par le ministre des Finances et ne sont pas soumis au pouvoir hiérarchique dans leur fonction comptable.
Seuls les comptables publics peuvent manipuler les deniers publics et ils tiennent la comptabilité correspondante.
📌 Le principe de séparation interdit à un ordonnateur ou à un comptable d’exercer les fonctions de l’autre afin de préserver les deniers publics.
📌 En comptabilité budgétaire, les recettes sont rattachées à l’année de leur encaissement par le comptable et les dépenses à l’année de leur paiement, quelle que soit la date de la créance.
Compléments
Les ordonnateurs décident de l’opportunité des dépenses lorsque cette décision leur appartient, mais certaines dépenses sont inévitables et ne dépendent pas de leur choix.
Les agents publics peuvent répondre devant la Cour de discipline budgétaire et financière des violations des règles d’engagement des dépenses, notamment les dépassements de crédits et les manquements aux procédures, avec des amendes allant de 150 euros au double du traitement annuel brut.
Les comptables publics sont responsables personnellement et pécuniairement des deniers qu’ils manipulent, et rendent compte devant la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes.
🔄 La procédure de recette comprend trois étapes :
Le décret de 2012 régit la comptabilité publique et tient compte des innovations de la loi organique, qui prévoit pour l’État une comptabilité générale et une comptabilité budgétaire.
Les règles de la comptabilité générale de l’État sont calquées sur celles de la comptabilité des entreprises, avec des adaptations dans certains cas.
L’ordonnateur décide, le comptable manipule les deniers
★ À maîtriser
Le pacte de stabilité et de croissance, créé en 1997 par les quinze premiers États membres, vise à coordonner les politiques budgétaires, éviter les déficits excessifs et préparer l’entrée en vigueur de l’euro.
Le volet préventif du pacte organise une surveillance multilatérale fondée sur la transmission annuelle à la Commission européenne des programmes de stabilité et de convergence.
📌 Le volet correctif repose sur les critères d’un déficit public inférieur ou égal à 3 % du PIB et d’une dette publique inférieure à 60 % du PIB.
Compléments
Le pacte de stabilité et de croissance a été complété par le Six-Pack du 13 décembre 2011, le TSCG de 2012 et le Two-Pack de 2013.
Le programme de stabilité présente : l’objectif budgétaire à moyen terme en solde structurel, les hypothèses économiques retenues, la description et l’évaluation des mesures prévues pour atteindre les objectifs
Le Conseil évalue les objectifs à moyen terme et les trajectoires d’ajustement, examine l’effort d’amélioration du solde budgétaire, puis peut recommander des mesures correctrices en cas d’écart sérieux persistant.
L’effort d’amélioration du solde budgétaire est en principe de 0,5 % par an, et le Conseil vérifie si un effort plus important est possible lorsque la conjoncture est favorable.
📌 De 2011 à la réforme de 2024, un État dont la dette dépassait 60 % du PIB pouvait relever de la procédure pour déficit excessif si l’écart avec le seuil de 60 % ne se réduisait pas, en moyenne sur trois ans, d’un vingtième par an.
La procédure pour déficit excessif comprend un rapport de la Commission, l’avis de celle-ci au Conseil, une recommandation du Conseil accordant six mois pour agir, puis éventuellement une mise en demeure et des sanctions.
La sanction pécuniaire prévue peut prendre la forme d’un dépôt non rémunéré ou d’une somme comprise entre 0,2 % et 0,5 % du PIB, puis d’une amende au bout de deux ans.
Le semestre européen vise à : garantir les finances publiques, prévenir les déséquilibres macroéconomiques, soutenir les réformes structurelles pour l’emploi et la croissance, stimuler l’investissement
Chaque année, la Commission européenne analyse les plans de réforme budgétaires, macroéconomiques et structurels des États membres, puis le Conseil examine et adopte formellement les dispositions.
Les États de la zone euro soumettent leur projet de plan budgétaire avant le 15 octobre, puis la Commission rend son avis en novembre pour éclairer la loi de finances.
Préventif : surveiller la trajectoire ; correctif : traiter le déficit excessif
★ À maîtriser
Le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), établi par un règlement du Conseil de 2010, fournit une assistance financière à un État membre confronté à de graves perturbations économiques ou financières échappant à son contrôle.
Le Fonds européen de stabilité financière (FESF), créé en 2010 et régi par l’accord du 7 juin 2010, est une société anonyme de droit luxembourgeois dont le capital est détenu par les États de la zone euro.
Depuis juillet 2011, le FESF peut racheter des obligations d’État sur le marché secondaire et racheter des obligations pour sauver des banques.
La capacité initiale du FESF était de 440 milliards d’euros, garantie par la France à hauteur de 159 milliards d’euros.
Le MES dispose de quatre moyens d’action :
Alimenté par les États membres en fonction de leur richesse, le MES dispose de 700 milliards d’euros et cherche à mobiliser des ressources importantes sur les marchés grâce à un effet de levier.
📌 Ouvert aux États de la zone euro, le MES soumet son aide à des conditions strictes liées à un programme d’ajustement macroéconomique.
Compléments
Pour obtenir le MESF, l’État évalue ses besoins financiers et soumet à la Commission un programme de retour à la normale ; l’assistance est conditionnée à des mesures de politique économique et fait l’objet de vérifications régulières.
Le Conseil autorise à la majorité qualifiée la Commission à emprunter sur les marchés financiers pour financer le MESF, qui peut emprunter jusqu’à 60 milliards d’euros.
Le FESF accorde des emprunts aux États membres en difficulté avec la garantie des États membres de la zone euro.
Le MES est une institution internationale située au Luxembourg, régie par le droit international public et dotée d’un conseil des gouverneurs, d’un conseil d’administration et d’un directeur général.
La situation grecque restait instable après la fin du plan d’aide, bien que la Grèce empruntât de nouveau sur les marchés financiers.
En janvier 2020, la Grèce a placé 2,5 milliards d’euros d’obligations à 15 ans.
★ À maîtriser
Le plan de relance de juillet 2020, conçu en réponse à la crise sanitaire, prévoit 750 milliards d’euros de financements empruntés par la Commission sur les marchés pour accroître le budget de l’Union européenne.
L’Union européenne émet des obligations d’une durée de 3 à 30 ans pour financer le plan de relance, ce qui constitue une dette commune ayant suscité des débats.
La répartition initialement prévue du plan comprend 500 milliards d’euros de subventions aux pays et 250 milliards d’euros de prêts aux États membres, les bénéficiaires des subventions devant présenter un plan d’investissement et de réforme compatible.
Compléments
Le plan poursuit trois objectifs :
Les nouvelles ressources envisagées comprennent :
Pour le cadre financier 2021-2027, la capacité d’action supplémentaire de l’Union européenne est fixée à 1 100 milliards d’euros.
La réserve de solidarité et d’aide d’urgence permet des transferts rapides aux États membres selon leurs besoins, dans la limite de 3 milliards d’euros par an.
Le fonds de solidarité aide les États face aux catastrophes naturelles et aux crises sanitaires, dans la limite de 1 milliard d’euros par an.
Les États devaient présenter leurs plans nationaux au plus tard le 30 avril 2021 et suivre les recommandations économiques et sociales portant notamment sur le développement durable, la productivité, la stabilité macroéconomique et la numérisation.
★ À maîtriser
La règle de non-affectation interdit d’affecter une recette particulière à une dépense particulière et assure une vision globale des recettes et des dépenses de l’État.
La règle de non-contraction impose d’inscrire les recettes et les dépenses pour leur montant brut, sans faire apparaître un solde dans le budget général.
Les prélèvements sur recettes doivent couvrir des charges incombant à leurs bénéficiaires ou compenser des limitations d’impôts locaux, et être définis de façon précise et distincte.
Les lois de finances n’ont pas le monopole de création des prélèvements sur recettes : une loi ordinaire peut en créer ou modifier les règles existantes, tandis que seule une loi de finances peut évaluer chaque prélèvement.
Compléments
Les principes du droit budgétaire, élaborés au début du XIXe siècle, ont été repris par la loi organique du 1er août 2001, conçue en rupture avec l’ordonnance du 2 janvier 1959.
L’unité budgétaire favorise la clarté des comptes et l’efficacité du contrôle parlementaire en donnant une vision globale de la situation budgétaire de l’État.
Les budgets annexes retracent les opérations de services de l’État dépourvus de personnalité morale exerçant principalement une activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances.
📌 La création d’un budget annexe et l’affectation d’une recette à celui-ci ne peuvent être décidées que par une loi de finances.
📌 Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations financées par des recettes liées aux dépenses, les comptes de commerce des opérations industrielles et commerciales accessoires de l’État, les comptes d’opérations monétaires des opérations monétaires et les comptes de concours financiers des prêts et avances consentis par l’État.
📌 Les fonds de concours doivent être utilisés conformément à l’intention de la partie versante et donnent lieu à l’ouverture de crédits supplémentaires d’un montant équivalent à la recette inscrite.
Unité : un budget unique ; universalité : recettes et dépenses non affectées ni contractées.
★ À maîtriser
📌 L’équilibre budgétaire de l’État n’impose pas un équilibre comptable entre dépenses et recettes, contrairement aux collectivités locales, dont le budget doit être équilibré.
📌 Le mécanisme de correction est déclenché lorsque le Haut Conseil constate un écart d’exécution supérieur à 0,5 % sur un an ou à 0,25 % en moyenne sur deux années consécutives.
Compléments
📌 L’article 42 de la loi organique interdit la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi de finances avant l’adoption de la première partie.
📌 En droit commun, l’ouverture de crédits par décret d’avance ne doit pas porter atteinte à l’équilibre budgétaire.
Le Haut Conseil des finances publiques comprend dix membres : quatre magistrats de la Cour des comptes, quatre membres nommés par les assemblées, un membre nommé par le Conseil économique et social, le directeur de l’Insee
Le Haut Conseil rend publics ses avis sur les données essentielles des projets budgétaires avant l’examen des textes, et ces avis sont annexés aux documents concernés.
Le Haut Conseil examine notamment les prévisions macroéconomiques et de PIB, les projets de lois de programmation, de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi que les projets rectificatifs et le programme de stabilité.
📌 En cas d’écart important, le gouvernement doit en tenir compte dans le prochain projet de loi de finances et y présenter un rapport expliquant les mesures de correction envisagées.
📌 Des circonstances exceptionnelles peuvent dispenser le gouvernement de prendre des mesures de correction, et le Haut Conseil apprécie si le gouvernement peut invoquer ces circonstances.
Le 24 décembre 1979, le Conseil constitutionnel a précisé que le terme « vote » devait être entendu comme « adoption » et a annulé la loi de finances pour 1980.
Les membres du Haut Conseil des finances publiques sont nommés pour cinq ans, ne sont pas rémunérés, sont tenus au secret et ne peuvent publier d’opinions dissidentes.
Un écart important au solde déclenche une correction suivie par le Haut Conseil.
★ À maîtriser
📌 Les crédits non consommés disparaissent au 31 décembre, car l’autorisation de dépense vaut pour l’année civile, sauf report autorisé.
Compléments
📌 Sans autorisation annuelle de perception des impôts, leur recouvrement serait interdit à partir du 1er janvier.
📌 La pression de fin d’année peut favoriser la surconsommation des crédits, mais celle-ci est imputée à la demande excessive de crédits par les administrations et l’annualité en aggrave les effets sans en être la cause.
La loi organique a supprimé le caractère pluriannuel des autorisations d’engagement pour les dépenses d’investissement, auparavant appelées autorisations de programme.
Les autorisations d’engagement peuvent être reportées par arrêté du ministre des Finances, mais ces reports ne peuvent jamais majorer les dépenses de personnel.
Les crédits de paiement des dépenses de personnel ne peuvent pas être reportés, sauf ceux ouverts sur un programme au titre des fonds de concours.
Les crédits hors dépenses de personnel peuvent être reportés dans la limite globale de 3 % des crédits votés en loi de finances initiale, plafond que la loi de finances peut majorer.
Les crédits disponibles sur les fonds de concours sont reportés intégralement sans limitation.
Les arrêtés de report sont pris par le ministre des Finances et le ministre intéressé, puis publiés au plus tard le 31 mars de l’année de report.
La loi organique du 17 décembre 2012 prévoit que les lois de programmation fixent l’objectif à moyen terme défini par le TSCG de mars 2012, déterminent des trajectoires de solde structurel et durent en principe au moins trois ans.
Les lois de programmation fixent des soldes structurels propres aux administrations publiques centrales, locales et de sécurité sociale afin de tracer une trajectoire vers l’équilibre comptable des finances publiques.
L’autorisation budgétaire vaut un an, tandis que la programmation trace une trajectoire pluriannuelle sans ouvrir de crédits.
★ À maîtriser
📌 Le principe de spécialité s’applique au niveau du programme, dont l’objectif doit être respecté par l’administration.
📌 Seule une disposition de loi de finances d’origine gouvernementale peut créer une mission, car une mission correspondant à une politique publique se rattache à la politique nationale décidée par le gouvernement.
Compléments
📌 La présentation des crédits par titre est indicative, sauf pour les dépenses de personnel.
Les crédits sont accordés aux ministres sans être répartis selon les ministères, mais les plafonds d’autorisation d’emploi sont spécialisés par ministère et ne peuvent être dépassés.
La mission Pouvoirs publics regroupe notamment les crédits de la présidence de la République, du Conseil constitutionnel et des assemblées, sans correspondre à une politique publique au sens strict.
La mission Remboursements et dégrèvements comprend deux programmes : le remboursement et le dégrèvement des impôts de l’État, ainsi que ceux des collectivités locales.
Les dépenses restituées comprennent :
Dans un programme, les crédits sont présentés selon sept titres.
Le projet de loi de finances pour 2021 comptait 34 missions, notamment :
★ À maîtriser
Sous l’ordonnance de 1959, les crédits étaient spécialisés par chapitre et l’administration devait respecter l’objet de chaque chapitre, dont le périmètre était plus étroit que celui d’un programme.
La fongibilité asymétrique permet au responsable de programme d’utiliser les crédits du titre 2 pour d’autres dépenses, mais interdit d’utiliser les crédits des autres titres pour augmenter ceux du titre 2.
Selon l’article 32 de la loi organique, les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État, leur sincérité s’appréciant au regard des informations disponibles et des prévisions raisonnablement déductibles.
Selon l’article 27 de la loi organique, les comptes de l’État doivent être réguliers et sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.
Pour les lois de finances, le Conseil constitutionnel entend la sincérité comme l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre, tandis que pour la loi de règlement elle implique l’exactitude des comptes.
Compléments
La rigidité attribuée à la spécialisation par chapitre a été critiquée lors de l’élaboration de la loi organique, mais elle n’a jamais été quantifiée.
La nature de la dépense constitue le principal facteur de rigidité budgétaire, tandis que l’administration a utilisé des marges de manœuvre par des mouvements réglementaires de crédits, légaux ou illégaux.
Le responsable de programme est un haut fonctionnaire auquel est confiée une enveloppe de crédits, tandis que le Parlement fixe des objectifs.
La fongibilité asymétrique vise à empêcher l’engagement de fonctionnaires que le programme ne pourrait pas payer.
En pratique, le responsable de programme dispose d’une marge de manœuvre très limitée, notamment parce que les crédits de personnel traduisent le statut de la fonction publique et que les autres dépenses sont calculées au plus juste.
Le Conseil constitutionnel traite le principe de sincérité budgétaire comme une extension du principe d’équilibre budgétaire et ne se reconnaît pas la compétence de censurer une loi de finances entière sur la seule base de prévisions de croissance jugées irréalistes.
À partir de 2013, le Conseil constitutionnel s’est appuyé sur les avis du Haut Conseil des finances publiques pour apprécier les prévisions de croissance, notamment en 2014 et 2015.
📌 Lorsque l’évolution prévisible des ressources ou des charges est contestée, le Conseil constitutionnel refuse de censurer en invoquant l’obligation du gouvernement de faire voter une loi de finances rectificative en cours d’année si les grandes lignes de l’équilibre budgétaire sont affectées.
Du chapitre étroit de 1959 à l’enveloppe plus large du programme
★ À maîtriser
📌 L’article 58 de la loi organique confie à la Cour des comptes la certification des comptes de l’État, dans le cadre de sa mission d’assistance.
Compléments
📌 En audit financier, une opinion sans réserve ne peut pas être exprimée si des difficultés significatives ont été identifiées et ne sont pas résolues.
La démarche comprend : l’examen des comptes selon des critères d’audit, l’évaluation du risque d’erreur dans les comptes, l’analyse du caractère significatif des constats
🔄 La certification suit trois étapes :
La Cour des comptes émet quatre réserves :
L’acte de certification est adopté par délibération de la Cour des comptes et mentionne les noms des magistrats.
L’État possède un peu moins de 1 800 participations financières.
Planifier, vérifier, conclure : juin-novembre, décembre-mars, mars-avril
★ À maîtriser
📌 La logique de performance vise à améliorer les résultats à moyens donnés, mais ne prévoit pas de réattribuer les moyens en fonction des résultats obtenus.
📌 Les indicateurs de performance renseignent partiellement sur certains aspects de l’activité de l’État, mais ne suffisent pas à mesurer l’action de l’administration.
Compléments
Les indicateurs de performance figurent dans chaque programme et doivent être équilibrés.
Les indicateurs cités pour la police nationale comprennent : l’évolution des crimes et délits, le nombre de victimes d’atteintes volontaires à l’intégrité physique, les crimes et délits contre les biens, le taux d’élucidation, la lutte contre l’économie souterraine, la généralisation de la police technique et scientifique
Les indicateurs cités comprennent : le nombre de jeunes sortant de l’enseignement supérieur sans diplôme post-bac, les taux d’obtention de diplôme, l’assiduité
Les indicateurs cités comprennent : la couverture des besoins en logement des étudiants boursiers, les enquêtes de satisfaction sur le logement et la restauration du réseau des œuvres universitaires, le suivi de la santé des étudiants
La pertinence d’un indicateur dépend de la largeur suffisante de son champ d’application, de la significativité de son mode d’élaboration, de son explicitation et de la fiabilité des remontées statistiques.
📌 Certaines fonctions de l’administration se prêtent à l’évaluation par indicateurs de performance, tandis que d’autres y sont moins adaptées par leur nature ou parce qu’elles sont difficiles à apprécier.
EQS : efficacité socio-économique, qualité du service, efficacité de gestion
★ À maîtriser
📌 Le Premier ministre fixe les lignes directrices de l’élaboration du projet de loi de finances, notamment pour les demandes de crédits, et tranche sans recours les conflits entre les ministères et le ministère des Finances.
Le ministre du Budget dirige l’élaboration du projet de loi de finances, tandis que la direction du Budget met en œuvre les directives du Premier ministre et supervise cette élaboration dès le début du mois de janvier.
Pour les années impaires, la préparation va de février à septembre : réunions techniques, conférences de performance de mars à avril, conférences de répartition vers mai-juin, arbitrages éventuels du Premier ministre, lettres plafonds puis finalisation des documents budgétaires.
📌 L’évaluation des recettes relève de la compétence exclusive du ministère des Finances, même si les projets annuels de performance mentionnent les dépenses fiscales des programmes concernés.
📌 Une réduction d’impôt s’impute jusqu’à concurrence du montant de l’impôt dû, tandis qu’un crédit d’impôt peut s’imputer au-delà de ce montant.
L’évaluation des recettes fiscales part du montant du dernier budget connu et exécuté, puis l’ajuste selon les données économiques générales, les caractéristiques propres à chaque impôt, les facteurs juridiques et l’efficacité du recouvrement.
L’ancienne méthode limitait le contrôle parlementaire sur la quasi-totalité des dépenses et favorisait une hausse durable des dépenses, car chaque mesure nouvelle devenait un service voté l’année suivante.
Compléments
📌 Le président de la République n’a pas de compétence dans l’élaboration du projet de loi de finances, mais ses orientations de politique gouvernementale influencent cette élaboration.
📌 La préparation budgétaire s’appuie sur une programmation pluriannuelle prévoyant des enveloppes de crédits sur trois ans et suit un calendrier différent selon que l’année est paire ou impaire.
Pour les années paires, la procédure comprend des réunions techniques, des conférences de performance, des conférences budgétaires, une lettre de cadrage du Premier ministre, des arbitrages et conférences de répartition éventuels, puis la finalisation des documents budgétaires.
Les recettes non fiscales, comme le produit des domaines, relèvent souvent d’un mode de recette contractuel.
Depuis 2001, l’évaluation des dépenses ne suit plus la méthode prévue par l’ordonnance de 1959.
📌 Les mesures acquises positives incluaient notamment les crédits liés à la hausse du traitement des fonctionnaires, tandis que les mesures acquises négatives correspondaient aux crédits d’opérations non renouvelables.
★ À maîtriser
Le projet de loi de finances est organisé en deux parties, structure consacrée par le Conseil constitutionnel dans ses décisions sur le projet de loi de finances de 1980. - Conseil C
La première partie porte sur les conditions générales de l’équilibre financier et comprend les dispositions relatives aux ressources, aux ressources affectées et l’article d’équilibre.
La seconde partie comprend :
Les bleus budgétaires, annexes explicatives obligatoires, présentent les demandes de moyens de l’administration, notamment les actions, les objectifs, les indicateurs, les dépenses fiscales, l’évolution des crédits et les emplois publics.
📌 Les bleus budgétaires présentent les demandes de moyens dans le projet de loi de finances, tandis que les rapports annuels de performance, dits rouges budgétaires, rendent compte des résultats et sont joints au projet de loi de règlement.
📌 Le Haut Conseil des finances publiques juge plausible le scénario d’activité et prudente la prévision d’activité, mais qualifie de volontariste la prévision de rebond pour 2021.
Compléments
Le projet est précédé d’un exposé général comprenant un article liminaire présentant les prévisions de solde structurel et de solde effectif pour 2021, avec un rappel de 2019 et 2020.
Le tableau d’équilibre du projet présente notamment un solde général négatif de 152,8 milliards d’euros, des ressources brutes de 397 milliards et des charges brutes de 504 milliards.
Le tableau de financement pour 2021 s’élève à 282 milliards d’euros, dont 128 milliards correspondent au remboursement de la dette.
Les états législatifs annexés comprennent notamment :
La pratique administrative organise les bleus budgétaires à raison d’un document par mission, comprenant une présentation de la programmation pluriannuelle, une récapitulation des crédits et le détail des programmes.
Les jaunes budgétaires exposent des actions particulières de l’État, tandis que les documents oranges récapitulent les moyens de plusieurs services contribuant à une politique interministérielle, sous la coordination d’un ministre chef de file.
Les documents jaunes et oranges sont des annexes d’information et de contrôle parlementaire qui ne contiennent pas d’autorisation particulière.
Le projet prévoit que le taux de croissance des dépenses publiques reviendra à 0,4 % en 2021.
Les bleus préparent le budget, les rouges rendent compte de son exécution
★ À maîtriser
📌 Selon l’article 47 de la Constitution et l’article 40 de la loi organique, le Parlement dispose de 70 jours pour se prononcer sur le projet de loi de finances.
📌 Si le Parlement ne se prononce pas dans le délai général de 70 jours, le gouvernement peut mettre en vigueur par ordonnance les dispositions du projet de loi de finances, mais cette faculté n’est ni automatique ni applicable si le Parlement a rejeté le projet.
Compléments
Les retards d’adoption des lois de finances sous les IIIe et IVe Républiques ont conduit à instaurer des délais contraignants, car les dispositions de la IIIe République n’étaient pas contraignantes et celles de la IVe n’étaient pas appliquées.
Sous les IIIe et IVe Républiques, les retards de quelques heures ou jours étaient parfois traités en arrêtant les pendules de l’Assemblée, tandis que les retards de plusieurs semaines conduisaient aux douzièmes provisoires, qui divisaient le budget par douze pour organiser les dépenses mois par mois.
Le délai de 70 jours commence traditionnellement les 10 ou 14 octobre, lorsque le Premier ministre informe le président de l’Assemblée nationale de la liste des annexes obligatoires déposées avec le projet.
Le délai parlementaire est suspendu lorsque le Parlement ne siège pas, notamment en cas de dissolution de l’Assemblée nationale.
Si l’Assemblée nationale ne respecte pas son délai de première lecture, elle est dessaisie et le gouvernement saisit le Sénat du texte initial modifié par les amendements de l’Assemblée nationale.
Si le Sénat ne vote pas dans son délai, le gouvernement saisit l’Assemblée nationale du texte présenté au Sénat, modifié par les amendements, afin que la procédure d’urgence se poursuive.
Si le gouvernement demande avant le 11 décembre un vote séparé sur la première partie du projet, celle-ci est ensuite soumise au Sénat selon la procédure d’urgence afin d’obtenir l’autorisation de percevoir les impôts.
Si le Parlement rejette la première partie du projet de loi de finances, le gouvernement peut demander l’autorisation de percevoir les impôts au moyen d’un projet de loi spéciale, jusqu’au vote de la loi de finances.
Après l’annulation d’une loi de finances pour un motif de régularité de la procédure, le gouvernement peut déposer devant l’Assemblée nationale un projet de loi de finances spéciale autorisant la perception des impôts jusqu’au vote de la loi de finances et ouvrir par décret les crédits des services votés.
Retard du Parlement : ordonnance possible ; retard du gouvernement : continuité budgétaire par impôts et services votés.
★ À maîtriser
📌 En séance publique, la discussion de première lecture commence sur le projet présenté par le gouvernement, tandis que les lectures suivantes portent sur le texte transmis par l’autre assemblée.
📌 Selon l’article 43 de la loi organique, les crédits sont votés par mission, les autorisations d’engagement et les crédits de paiement sont votés ensemble, et les plafonds d’autorisation d’emploi font l’objet d’un vote unique.
Compléments
📌 Pour l’examen en commission du projet de loi de finances, seuls les membres de la commission peuvent déposer des amendements et les ministres n’assistent pas aux votes ni aux débats en commission.
Le rapporteur général de la commission des finances élabore un rapport sur le projet de loi de finances, organisé en trois tomes consacrés à l’analyse globale du budget, à la première partie et à la seconde partie du projet.
Les rapporteurs spéciaux analysent les crédits par mission, peuvent accéder aux documents relevant de leur mission hors éléments couverts par le secret et contrôlent l’exécution de la loi de finances pour cette mission.
Les rapporteurs spéciaux doivent adresser des questionnaires aux ministères gestionnaires de leur mission, qui doivent répondre avant le 10 juillet.
Le temps législatif programmé ne s’applique pas à la discussion de la loi de finances, et le gouvernement peut recourir sans restriction à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.
La discussion de la seconde partie peut se dérouler en commissions élargies réunissant la commission des finances et les commissions saisies pour avis, en présence des membres du gouvernement, afin d’interroger le gouvernement sur les crédits.
En cas de désaccord entre les assemblées, une commission mixte paritaire cherche un texte commun ; si elle échoue ou si son texte est rejeté, les assemblées procèdent à une nouvelle lecture et le gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement.
Selon l’article 43 de la loi organique, les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor, tandis que les évaluations des ressources et charges de trésorerie font l’objet d’un vote unique.
Les commissions permanentes autres que celle des finances désignent des rapporteurs pour avis, qui examinent les missions relevant de leur domaine de compétence.
★ À maîtriser
Avec l’article 49, alinéa 3, lorsque le gouvernement engage sa responsabilité sur un texte, le vote porte sur la motion de censure et non sur le texte lui-même.
L’article 40 de la Constitution rend irrecevables les propositions et amendements parlementaires dont l’adoption diminuerait les ressources publiques ou créerait ou aggraverait une charge publique.
Pour chaque mesure, la recevabilité s’apprécie à partir de la base de référence la plus favorable aux parlementaires, choisie entre le droit existant et le texte en discussion.
La compensation entre ressources est recevable si elle vise une même personne publique ; la compensation entre une ressource et une dépense, ou entre deux charges publiques, est interdite.
Pour les amendements portant sur les crédits, l’article 47 de la loi organique apprécie la charge au niveau de la mission : une hausse dans un programme peut être recevable si elle reste dans l’enveloppe de la mission et est compensée par une baisse dans un autre programme de cette même mission.
L’article 34 de la loi organique permet d’écarter, lors du vote d’une loi de finances, les amendements qui ne relèvent pas du champ de cette loi.
Compléments
Le recours aux procédures de rationalisation du débat budgétaire est facilité par l’existence d’une majorité cohérente à l’Assemblée nationale.
L’article 40 s’applique aux ressources et charges de l’État, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, ainsi qu’à la plupart des structures publiques bénéficiant de financements publics.
L’article 40 s’applique à toutes les lois et son champ dépasse donc celui des seules lois de finances.
Si le projet de loi porte une dépense de 100 à 120, un amendement peut proposer 110 ou une dépense inférieure à 100, mais ne peut pas porter la charge au-delà de 120.
L’irrecevabilité fondée sur l’article 40 peut être opposée à tout moment de la procédure parlementaire et empêche que l’amendement soit soumis au vote, publié ou distribué.
📌 L’article 36 de la loi organique réserve à une disposition de loi de finances l’affectation totale ou partielle à une autre personne morale d’une ressource attribuée à l’État.
📌 L’article 47 de la loi organique rend irrecevables les amendements non conformes à cette loi organique.
Droit d’amender, mais pas d’aggraver une charge publique
★ À maîtriser
La loi organique améliore l’information parlementaire grâce à une nomenclature budgétaire, à des annexes plus précises et à la comparaison entre les projets annexés à la loi de finances et les rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement.
Les commissions des finances suivent l’exécution des lois de finances, évaluent les questions relatives aux finances publiques et peuvent effectuer des contrôles sur pièces et sur place.
Depuis 1958, le cadre constitutionnel du vote du budget n’a pas changé, et l’équilibre politique de fait oppose davantage le gouvernement à sa majorité qu’au Parlement dans son ensemble.
📌 La recevabilité d’un amendement ne garantit pas son adoption, et l’application de l’article 40 est décrite comme non politicienne : un amendement soutenu par le gouvernement mais irrecevable n’est pas déclaré recevable.
Compléments
📌 Les commissions des finances peuvent auditionner les personnes qu’elles jugent utiles ; celles-ci ne peuvent se dérober à la demande et le secret professionnel ne peut leur être opposé.
📌 Selon l’article 59 de la loi organique, si les documents demandés pour une mission d’évaluation et de contrôle ne sont pas communiqués dans un délai raisonnable, les présidents des commissions parlementaires peuvent saisir le juge des référés.
La Cour des comptes assiste le Parlement en produisant notamment des rapports, en répondant aux demandes d’assistance pour les missions de contrôle et d’évaluation et en établissant des rapports sur les organismes qu’elle contrôle à la demande du Parlement, dans un délai de huit mois.
Les parlementaires utilisent leur droit d’amendement notamment pour proposer des mesures fiscales ou concernant les dépenses, mais la plupart des amendements ne portent pas sur les crédits.
Le Parlement exerce moins qu’il ne le pourrait son contrôle sur le projet de loi de finances, tandis que le gouvernement ne dispose pas d’une marge de manœuvre suffisante pour s’opposer au Parlement.
La Cour des comptes certifie les comptes et produit un rapport à l’appui de tout projet de loi de finances demandant la ratification de mouvements réglementaires de crédits.
Pouvoir juridique d’amendement ≠ influence effective sur le budget
★ À maîtriser
📌 Le montant total des crédits annulés ne peut pas dépasser 1,5 % des crédits ouverts par toutes les lois de finances de l’année en cours.
📌 Le dégel des crédits est en principe exclu et ne peut répondre qu’à un besoin immédiat lié à une situation imprévisible ; le ministre doit motiver sa demande afin de vérifier qu’elle ne porte pas sur des dépenses obligatoires.
Compléments
Les virements sont décidés par décret du Premier ministre, sur rapport du ministre des finances et après information des commissions des finances ; leur montant cumulé ne peut dépasser 2 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour chacun des programmes concernés.
Les virements et transferts ne peuvent créer un programme et ne peuvent augmenter les crédits de personnel du titre 2 par des crédits provenant d’un autre titre.
En procédure de droit commun, les crédits ouverts par décret d’avance doivent être compensés par l’annulation d’autres autorisations ou par des recettes supplémentaires affectées au désendettement, et leur montant annuel ne peut dépasser 1 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale.
En procédure de droit commun, le décret d’avance est pris après avis du Conseil d’État et des commissions des finances, qui disposent de 7 jours pour faire connaître leur avis, et l’ouverture doit être ratifiée par la plus prochaine loi de finances.
Le gouvernement peut annuler des crédits devenus sans objet ou afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire ; les annulations sont prononcées par décret et ne peuvent dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances de l’année.
La loi organique prévoit que le gouvernement présente les mesures envisagées pour assurer l’exécution du budget et indique notamment au Parlement le taux de mise en réserve des crédits.
La réserve de précaution rend indisponible une partie des crédits des ministères par décision du Premier ministre, qui en fixe le taux par circulaire.
Les crédits de personnel sont mis en réserve au taux de 0,5 %, tandis que certains programmes, dont l’accès au logement, peuvent bénéficier d’un taux de 0,5 %.
Répartir les crédits, les déplacer, en ouvrir ou en annuler, puis les réguler
★ À maîtriser
📌 La masse salariale est spécialisée par programme et les crédits du titre 2 constituent un plafond de dépenses indépassable ; ils couvrent le coût complet des personnels, charges sociales comprises.
Compléments
📌 Le traitement désigne le salaire des fonctionnaires, tandis que la solde désigne celui des militaires.
Les dépenses de personnel comprennent aussi les dépenses liées aux missions et leurs fonctions support, tandis que le remboursement des personnels mis à disposition par d’autres personnes morales ne relève pas du titre 2.
Dans le titre 2, les crédits de paiement et les autorisations d’engagement sont obligatoirement égaux.
En 2019, 3 601 équivalents temps plein travaillés ont été supprimés, principalement au ministère de l’Éducation nationale.
Le titre 2 encadre les dépenses de personnel ; le plafond d’emplois encadre les effectifs.
★ À maîtriser
L’action publique 2022 visait à transformer les services publics, moderniser l’environnement de travail des agents et accompagner une baisse des dépenses publiques de 3 %.
La mission d’information de l’Assemblée menée en 2019 sur la loi organique de 2001 proposait notamment de renforcer la programmation pluriannuelle, de fixer un objectif de dépense publique en euros et d’améliorer la transparence budgétaire.
Compléments
La RGPP visait à recentrer l’État sur son cœur de métier, notamment en déléguant à des personnes privées certaines fonctions jugées secondaires, comme le gardiennage et le nettoyage.
La modernisation de l’action publique (MAP) s’appuyait sur un secrétariat général interministériel placé sous l’autorité du Premier ministre pour coordonner les travaux et propositions de réforme des administrations.
La MAP a notamment favorisé les guichets uniques et accéléré la dématérialisation des politiques publiques.
L’action publique 2022 a donné la priorité à la transformation numérique et à la participation des agents publics et des usagers, sans engager de réflexion fondamentale sur la légitimité des dépenses.
Les propositions de la mission d’information incluaient de réduire la mise en réserve à moins de 3 %, d’alléger les indicateurs de résultat et de renforcer l’information et le contrôle du Parlement.
La Cour des comptes a notamment recommandé de supprimer les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes.
RGPP, puis MAP, puis Action publique 2022.
★ À maîtriser
Compléments
La dette publique italienne atteint 159 % du PIB, soit 2 583 milliards d’euros.
Lorsqu’un taux d’intérêt est négatif, l’acheteur peut acquérir un titre au-dessus de sa valeur faciale et recevoir à l’échéance cette valeur faciale, tandis que le rendement global de l’opération est négatif.
La banque centrale achète de plus en plus de dette d’État et injecte entre 26 et 30 milliards d’euros par semaine sur le marché.
Un pic de dettes d’entreprises est attendu dans deux ans, notamment avec l’arrivée à échéance de dettes contractées en 2008.
Les achats croissants de dette par la banque centrale → davantage de liquidités sur le marché.
| Document | Fonction | Périmètre |
|---|---|---|
| Bleus budgétaires | Présenter les demandes de moyens | Projet de loi de finances |
| Rouges budgétaires | Rendre compte des résultats | Projet de loi de règlement |
| Jaunes | Exposer des actions particulières de l’État | Thèmes particuliers |
| Oranges | Coordonner une politique transversale | Programmes de plusieurs ministères |
| Étape | Délai |
|---|---|
| Délai parlementaire total | 70 jours |
| Assemblée nationale, première lecture | 40 jours |
| Sénat | 20 jours |
| Navette parlementaire | 10 jours |
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Que définit le décret de 1862 comme loi de finances ?
L’acte prévoyant et autorisant les recettes et dépenses annuelles de l’État.
Combien de lois de finances initiales existe-t-il par année civile ?
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