★ À maîtriser
📌 Le droit administratif français est une construction historique et non un droit naturel qui s’imposerait nécessairement.
📌 Les lois des 16 et 24 août 1790, complétées par le décret du 16 fructidor an III, interdisent aux tribunaux judiciaires de connaître des affaires administratives.
Compléments
Édouard Laferrière présente le droit administratif comme répondant à l’idée d’administration et à l’idée de droit, tandis que B. Plessix inverse leur ordre en 2018 et place d’abord l’idée de droit.
Sous l’Ancien Régime, le droit administratif existe comme corps de règles appelé « droit de la couronne », accompagnant et légitimant la puissance royale.
La centralisation administrative constitue un héritage historique selon lequel le pouvoir administratif se trouve à Paris.
La révision constitutionnelle de 2008 mentionne expressément le Conseil d’État dans la Constitution à l’article 61-1 relatif à la QPC.
1790 : administration juge → 1872 : Conseil d’État juge → 1889 : saisine directe
★ À maîtriser
📌 L’arrêt Blanco établit une liaison entre compétence et fond : l’existence de règles spéciales de fond justifie un juge spécial.
Compléments
Léon Duguit réhabilite l’arrêt Blanco pour défendre la thèse selon laquelle le service public est le critère et le fondement du droit administratif.
L’arrêt Terrier du Conseil d’État de 1903 concerne un service public communal, l’arrêt Feutry du Tribunal des conflits de 1908 la responsabilité des départements, et l’arrêt Thérond du Conseil d’État de 1910 les contrats de service public communal.
Blanco lie règles spéciales et juge spécial, mais Granits et Bac d’Eloka ramènent certains litiges au droit privé
★ À maîtriser
Le droit administratif s’est d’abord développé comme un droit prétorien, construit par le juge administratif plutôt que dominé par un code.
À partir des années 1990, le droit de l’Union européenne et le Conseil constitutionnel favorisent la codification au nom de la sécurité juridique, de l’intelligibilité et de la simplification du droit.
📌 Le droit administratif ne concerne pas uniquement les personnes publiques, et le droit des personnes publiques ne relève pas uniquement du droit administratif.
Compléments
Les principaux codes administratifs cités sont :
Jean Rivero décrit le droit administratif comme un « chœur à deux voix », formé par le dialogue entre les textes écrits et le juge administratif qui les adapte et comble leurs silences.
La codification du droit administratif reste incomplète, notamment pour la responsabilité administrative, et ne diminue pas nécessairement le rôle du juge.
Parmi les personnes privées pouvant gérer un service public figurent :
Les personnes publiques peuvent relever du droit privé lorsqu’elles gèrent leur domaine privé ou un SPIC.
La banalisation de l’action publique suscite la crainte d’un abandon croissant des règles exorbitantes et d’une privatisation du service public.
Personne privée parfois soumise au droit administratif ; personne publique parfois au droit privé
★ À maîtriser
📌 Les deux finalités majeures du droit administratif sont le service public, associé à Léon Duguit, et la puissance publique, associée à Maurice Hauriou.
📌 L’administration ne peut agir arbitrairement : ses pouvoirs doivent être prévus par le droit et respecter la légalité ainsi que les normes supérieures.
Compléments
📌 La conception volontariste française fait transcender les intérêts particuliers par un intérêt général défini par l’État, tandis que la conception utilitariste anglo-saxonne assimile l’intérêt général à l’addition des intérêts et besoins de la population.
L’administré peut contester un acte illégal par un recours pour excès de pouvoir ou demander réparation d’un préjudice en engageant la responsabilité pécuniaire de l’administration.
La citoyenneté administrative comprend notamment :
Puissance d’agir et administration sous contrainte
📌 Une qualification législative du service public s’impose au juriste, tandis qu’en l’absence de texte le juge peut qualifier l’activité de service public.
Narcy exige les PPP ; APREI permet de s’en passer sous contrôle public renforcé
★ À maîtriser
Toutes les activités de service public sont d’intérêt général, mais toutes les activités d’intérêt général ne sont pas des services publics.
Lorsqu’un service public est géré par une personne publique, ses prérogatives de puissance publique satisfont le critère du régime exorbitant du droit privé.
Depuis une décision du Conseil d’État de 2007, l’absence de prérogatives de puissance publique n’exclut pas la qualification de service public si les conditions de création, d’organisation et de fonctionnement révèlent une présence renforcée et un contrôle de la personne publique.
Compléments
Une personne publique peut créer et gérer directement un service public, le confier à un établissement public ou déléguer sa gestion à une personne privée par contrat, notamment une concession.
Les arrêts Monpeurt de 1942 et Pouguin de 1943 confirment que l’État peut confier des missions de service public à des personnes privées sans abandonner ces missions.
En l’absence de contrat de délégation, le juge peut apprécier par un faisceau d’indices l’intensité du contrôle exercé par la personne publique sur l’activité.
Les activités sportives, les services publics sociaux, les activités économiques et les activités d’autopartage ou de covoiturage peuvent relever de l’intérêt général.
Les jeux de hasard et l’exploitation d’une boîte de nuit sont présentés comme des activités qui ne relèvent pas de l’intérêt général, tandis que la qualification des casinos dépend de leurs conditions d’exploitation.
Une personne privée chargée d’un service public peut recevoir des prérogatives de puissance publique, comme fixer des taxes parafiscales ou imposer des obligations aux usagers.
Une échelle relie l’activité à la personne publique, du service géré directement à la délégation privée
★ À maîtriser
📌 Un service public créé par une personne publique est présumé être un SPA, mais cette présomption simple peut être renversée si les critères révèlent un SPIC.
📌 Un service gratuit ou dont le coût est très faible par rapport au coût réel relève du SPA, tandis qu’un service financé majoritairement par ses usagers relève du SPIC.
Compléments
L’arrêt Mels-sur-Sarthe de 1911 illustre la possibilité pour une collectivité locale d’exploiter un service d’électricité et de réaliser des actes de commerce.
Pour distinguer SPA et SPIC, le juge examine notamment le recours à la comptabilité publique ou privée et l’emploi d’agents publics ou de salariés.
★ À maîtriser
Le SPA relève majoritairement du droit public et le SPIC majoritairement du droit privé, même si chacun peut comporter des éléments relevant de l’autre régime.
Les actes d’une personne privée gestionnaire d’un SPA sont administratifs lorsqu’ils mettent en œuvre des prérogatives de puissance publique.
Le contentieux de la responsabilité d’un SPA géré par une personne publique relève en principe du juge administratif, tandis que celui d’un SPA géré par une personne privée relève en principe du juge judiciaire.
Les actes d’organisation d’un SPIC relèvent du droit administratif et du juge administratif, tandis que ses actes de gestion quotidienne relèvent du juge judiciaire, selon l’arrêt Époux Barbier de 1968.
Les contrats conclus par un SPIC avec ses usagers sont des contrats de droit privé, tandis que les contrats conclus avec des tiers sont administratifs s’ils répondent aux critères du contrat administratif.
Les agents d’un SPIC sont en principe des agents de droit privé, sauf le directeur général et le comptable lorsqu’il a la qualité de comptable public.
📌 Les usagers d’un SPIC entretiennent toujours un lien de droit privé avec le service et relèvent du juge judiciaire pour leurs litiges avec celui-ci.
Compléments
📌 Pour un SPA géré par une personne privée, le juge administratif est compétent si la responsabilité résulte de l’exercice de prérogatives de puissance publique ou de dommages de travaux publics.
📌 La responsabilité d’un SPIC envers les tiers relève du juge judiciaire, sauf si le préjudice est causé par un acte mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique ou par des travaux publics.
SPA : droit public dominant ; SPIC : droit privé dominant.
★ À maîtriser
Les lois du service public sont :
La continuité exige un fonctionnement régulier du service public, mais pas nécessairement son fonctionnement permanent.
Les usagers n’ont pas de droit au maintien d’un service public, que l’autorité publique peut supprimer, comme l’illustre l’arrêt Vanier de 1961.
Le droit de grève des agents publics, reconnu depuis la Constitution de 1946, se concilie avec la continuité du service public et peut être réglementé par le législateur ou, à défaut, par le chef de service.
Compléments
Le principe de continuité du service public a valeur constitutionnelle, comme l’a reconnu le Conseil constitutionnel dans l’affaire du droit de grève à la radio et à la télévision.
La grève est interdite dans certains services, notamment pour les militaires, les magistrats, les personnels de police et l’administration pénitentiaire.
📌 Un service minimum peut être imposé sans interdire la grève, notamment dans l’audiovisuel et le service public hospitalier.
📌 Dans les transports terrestres, un préavis de grève de 48 heures est requis après une négociation préalable.
📌 Les limitations du droit de grève décidées par un chef de service doivent être proportionnées, conformément à l’arrêt Dehaene de 1950.
📌 La grève des agents publics doit défendre des revendications professionnelles, être collective et concertée, et ne peut être motivée par un mobile politique.
Dans la fonction publique de l’État, la grève entraîne une retenue d’un trentième du traitement, quel que soit le jour ou la durée de la grève.
Pour les usagers, la continuité implique un droit au fonctionnement normal du service public et la possibilité de demander à l’autorité publique d’en imposer le respect aux gestionnaires.
★ À maîtriser
📌 Le principe de mutabilité oblige le service public à pouvoir s’adapter aux évolutions de l’intérêt général.
📌 Les usagers n’ont pas de droit acquis au maintien de la réglementation d’un service public, qui peut être modifiée ou supprimée, comme l’illustrent les arrêts Vanier de 1961 et CCI de La Rochelle de 1977.
Compléments
📌 L’obligation de recourir à un service public numérique ne viole pas les principes de continuité et d’égalité si l’administration tient compte des usagers concernés et prévoit leur accompagnement nécessaire.
★ À maîtriser
Le principe d’égalité devant le service public est un corollaire de l’égalité devant la loi énoncée à l’article 6 de la DDHC et a été affirmé par le Conseil d’État dans l’arrêt Société des concerts du conservatoire de 1951.
L’administration peut traiter différemment des personnes placées dans des situations différentes si la différence de situation est appréciable et légitime, liée au but du service et non excessive, selon l’arrêt Denoyez et Chorques de 1974.
La neutralité s’impose aux agents du service public, quels que soient leurs convictions et le régime juridique du service, et leur interdit d’exprimer publiquement leurs convictions dans le cadre du service.
Les usagers ne sont pas en principe soumis à la neutralité ou à la laïcité dans le service public, mais leur liberté d’expression peut être limitée pour assurer son bon fonctionnement.
Compléments
📌 L’administration peut traiter différemment des personnes en situation identique si une raison impérieuse d’intérêt général est liée à l’objet du service et si la différence n’est pas excessive.
📌 Les différences de tarifs fondées sur les ressources des usagers sont plus facilement admises pour les services publics à vocation sociale, comme les cantines scolaires ou les écoles de musique, selon l’arrêt Commune de Gennevilliers de 1997.
L’arrêt Kheroua de 1992 reconnaît que la neutralité ne s’applique pas aux usagers, tout en permettant de limiter le port de signes religieux pour assurer le bon fonctionnement du service public.
Le 15 mars 2004, la loi inscrit dans l’article L. 141-5-1 du code de l’éducation l’interdiction des signes religieux ostensibles dans les établissements publics d’enseignement primaire et secondaire.
Dans l’espace public, la laïcité ne justifie pas en elle-même une restriction de la liberté d’expression des usagers, mais l’ordre public peut justifier une restriction liée à la dissimulation du visage.
Les parents accompagnateurs de sorties scolaires sont considérés comme des usagers et non comme des agents du service public ; une restriction à leur liberté doit donc être justifiée par un texte ou par le bon fonctionnement du service.
Les gestionnaires de cantines ne sont pas obligés de proposer des menus de substitution, mais leur suppression doit être justifiée par la nécessité du service public et non par le seul motif de la laïcité.
Les exigences mises en avant par le droit de l’Union européenne comprennent :
L’accessibilité des services publics et la transparence administrative, notamment le droit d’accès aux documents administratifs, sont présentées comme des exigences susceptibles de devenir de nouvelles lois du service public.
★ À maîtriser
📌 Lorsqu’un risque de trouble à l’ordre public existe, l’autorité de police est tenue d’agir, selon l’arrêt Doublet de 1959.
La police municipale vise :
L’ordre public peut comprendre des composantes immatérielles, notamment la moralité publique et la dignité de la personne humaine.
Dans l’arrêt Morsang-sur-Orge de 1995, le Conseil d’État reconnaît que la dignité humaine est une composante de l’ordre public, sans exiger de circonstances locales particulières.
Compléments
La préservation de l’ordre public est un objectif de valeur constitutionnelle reconnu par le Conseil constitutionnel dans sa décision de 1994 sur la communication audiovisuelle.
La carence dommageable de l’autorité de police peut engager sa responsabilité pour faute simple, selon l’arrêt Commune de Moissy-Cramayel de 2003.
Dans l’arrêt Société Les Films Lutetia de 1959, le Conseil d’État admet qu’un film puisse être interdit pour atteinte à l’ordre public moral en raison de circonstances locales particulières.
Dans l’arrêt L’AGRIF et Les Productions de la Plume du 9 novembre 2015, le Conseil d’État affirme qu’une atteinte à la dignité humaine peut être retenue sans trouble matériel ni circonstances locales particulières.
Dans l’arrêt GISTI de 2017, le Conseil d’État reconnaît aux autorités une obligation d’agir positivement pour prévenir les atteintes à la dignité humaine des mineurs isolés.
★ À maîtriser
La police administrative générale préserve l’ordre public pour l’ensemble des citoyens et des activités, tandis que la police administrative spéciale vise une activité particulière ou un groupe particulier de citoyens.
La police administrative vise à prévenir les atteintes, tandis que la police judiciaire vise à réprimer les atteintes déjà commises.
Une mesure de police administrative vise à éviter une atteinte et ne constitue pas une sanction.
La Constitution et le bloc de constitutionnalité encadrent les compétences de police, notamment par l’article 34 de la Constitution, qui confie au Parlement la fixation des règles relatives aux garanties fondamentales des libertés publiques.
📌 L’autorité administrative dispose d’une compétence étendue pour déterminer les mesures de police, notamment par des actes administratifs unilatéraux, mais elle ne peut déléguer par contrat une véritable activité de police administrative.
Compléments
La police du cinéma est une police administrative spéciale parce qu’elle vise une activité particulière.
Une opération de police peut passer de la police administrative à la police judiciaire lorsque sa finalité préventive devient répressive, comme lorsqu’un conducteur qui ne s’arrête pas à un barrage est poursuivi.
Dans CE, Ass., 1932, Ville de Castelnaudary, le Conseil d’État juge que le service de police rurale ne peut être confié qu’à des agents placés sous l’autorité directe de l’administration. - CE Ass, 1992
Le Conseil constitutionnel a censuré la possibilité de confier à des personnes privées la gestion de caméras de vidéosurveillance faute de précisions et de garanties suffisantes dans la loi Lopsi 2 du 10 mars 2011. - CC
📌 Des personnes privées peuvent être associées à des missions de police administrative pour des prérogatives de portée limitée, exercées dans l’espace public sous le contrôle de la force publique.
Prévenir relève de la police administrative ; réprimer relève de la police judiciaire.
★ À maîtriser
Le Premier ministre est l’autorité administrative de police générale de droit commun à l’échelle nationale et peut prendre des mesures applicables sur tout le territoire, conformément à l’arrêt Labonne du Conseil d’État de 1919. - CE
Dans le département, le préfet exerce les pouvoirs de police au nom de l’État et peut notamment prendre des mesures couvrant plusieurs communes et réquisitionner des biens ou des services.
📌 Dans les communes, le maire exerce en principe la police administrative générale, mais le préfet peut se substituer à lui en cas de carence, selon l’article L. 2215-1 du CGCT.
📌 Chaque police spéciale est instituée par un texte qui attribue la compétence à une autorité déterminée, comme la police du cinéma confiée au ministre chargé de la culture.
Compléments
Le président du conseil départemental exerce les pouvoirs de police que lui attribue l’article L. 3221-4 du CGCT, notamment sur les voies départementales hors agglomération.
Dans les communes dotées d’une police d’État, notamment les chefs-lieux de département, les pouvoirs du maire en matière de tranquillité publique sont transférés au préfet en application de l’article L. 2214-4 du CGCT.
À Paris, le préfet de police est compétent pour presque toutes les activités de police administrative, tandis que les pouvoirs de police du maire sont très limités.
★ À maîtriser
En cas de concours entre polices générales, les mesures prises par l’autorité inférieure doivent être plus restrictives que celles prises par l’autorité supérieure.
En principe, deux polices spéciales ne peuvent se substituer l’une à l’autre, car chacune ne peut intervenir que dans son propre champ de compétence.
Lorsque police générale et police spéciale poursuivent la même finalité, l’existence de la police spéciale exclut en principe l’intervention de la police générale, selon CE, Ass., 1930, Compagnie aérienne française et Chambre syndicale de l’industrie aéronautique. - CE ass, Cie aérienne française et chambre synd. De l’industrie aéronautique
La police générale peut compléter une police spéciale insuffisante, intervenir lorsque la police spéciale est carente, prendre les premières mesures en cas d’urgence ou de péril imminent, ou agir pour des raisons impérieuses liées à des circonstances locales sans compromettre les mesures nationales.
Compléments
Dans CE, 30 janvier 2012, Société Orange France, le Conseil d’État juge que le maire ne peut en principe interdire l’installation d’antennes relais relevant de la police spéciale de l’État, sauf risque établi au titre du principe de précaution.
Les objets relevant de polices spéciales de l’État comprennent :
★ À maîtriser
Selon CE, 1917, Corneille, « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception ».
Le contrôle porte notamment sur :
📌 Une mesure de police n’est légale que si l’atteinte aux libertés est nécessaire et proportionnée, et elle est illégale si une mesure moins contraignante aurait suffi, selon CE, 1933, Benjamin.
Compléments
Dans l’arrêt Abbé Olivier de 1909, le juge exige qu’une mesure de police soit nécessaire et adaptée aux circonstances. - CE
Dans CE, 16 décembre 2016, Commune de Mantes-la-Jolie, le maire peut refuser l’inhumation dans le cimetière communal si aucune autre mesure ne permet d’éviter un trouble à l’ordre public.
📌 Le juge vérifie que le champ spatial et personnel de la mesure de police est adapté.
Compétence, motif d’ordre public, nécessité, adaptation, proportionnalité.
★ À maîtriser
Un contrat conclu par une administration n’est pas nécessairement administratif, car l’administration peut conclure des contrats de droit privé.
Une qualification législative suffit à rendre administratif un contrat lorsque la loi le prévoit, y compris certains contrats conclus entre deux personnes privées.
La qualification jurisprudentielle repose sur un critère organique, exigeant en principe au moins une personne publique parmi les parties, et un critère matériel, tenant au lien du contrat avec l’activité publique par son objet, son contenu ou son contexte.
Entre une personne publique et une personne privée, le contrat peut être administratif s’il est étroitement lié au service public, contient une clause exorbitante du droit privé ou relève d’un régime exorbitant du droit privé.
Compléments
Depuis le 1er avril 2019, le Code de la commande publique, composé d’une partie législative et d’une partie réglementaire, est entré en vigueur.
La loi qualifie notamment d’administratifs : les contrats d’occupation du domaine public, la cession des biens immobiliers de l’État, les marchés publics conclus par une personne publique, les délégations de service public conclues par une personne publique, certains contrats d’achat d’électricité conclus entre EDF et des producteurs indépendants
Le lien avec le service public peut résulter : de l’exécution même du service public, d’une modalité d’exécution du service public, d’une participation à l’exécution du service public, notamment par le recrutement d’agents publics
Dans CE, 1912, Société des Granits porphyroïdes des Vosges, un contrat de livraison de pavés dépourvu de clause exorbitante est qualifié de contrat de droit privé.
★ À maîtriser
📌 En l’absence de disposition imposant l’écrit, un contrat administratif peut être oral, selon l’arrêt Époux Bertin du Conseil d’État. - CE
📌 La passation des marchés publics est entièrement dématérialisée en application de l’article L. 2132-2 du Code de la commande publique, tandis que la dématérialisation des concessions est facultative selon l’article L. 3122-5.
Compléments
Les concessions doivent être conclues par écrit en application de l’article L. 3114-1 du Code de la commande publique, et les marchés publics doivent l’être à partir de 25 000 € HT.
Dans CE, 1984, Chambre syndicale des agents d’assurance des Hautes-Pyrénées, le principe est que l’administration choisit librement la procédure de sélection de son cocontractant en l’absence de texte. - Chambre Syndicales des Agents d’Assurance des Hautes Pyrénées
La loi du 3 janvier 1991 a encadré la passation des marchés publics, puis la loi Sapin de janvier 1993 a encadré les délégations de service public.
Dans CJUE, 7 décembre 2000, Telaustria, la Cour juge que la transparence et l’impartialité doivent s’imposer aux contrats passés par les personnes publiques. - Telostria, 7 déc. 2000
Critères de distinction entre SPA et SPIC
| Critère | SPA | SPIC |
|---|---|---|
| Financement | Gratuit ou coût très faible | Financé majoritairement par les usagers |
| Organisation | Comptabilité publique et agents publics | Comptabilité privée et salariés |
| Régime dominant | Droit public | Droit privé |
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1. Quelle conception décrit le mieux le droit administratif français ?
2. Dans un État de droit, quel rapport l’État entretient-il avec les règles qu’il a établies ?
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Le droit administratif français est-il un droit naturel ou une construction historique ?
Une construction historique.
Qu’est-ce que l’État de droit ?
Un système dans lequel l’État respecte les règles qu’il s’est lui-même fixées.
Que prohibent les lois des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ?
Les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des affaires administratives.
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