★ À maîtriser
📌 Les finances privées recherchent le profit à court terme et supportent difficilement un déficit prolongé, tandis que les finances publiques visent l’intérêt général et peuvent accepter un déficit limité et durable, parfois considéré comme un moyen d’investissement.
Compléments
Maurice Horiout affirme que « Les finance es publiques sont l’élément le plus important de la chose publique. »
Rousseau compare les finances publiques au sang que « une sage économie », jouant le rôle du cœur, distribue dans tout le corps pour lui apporter nourriture et vie.
★ À maîtriser
🔄 La règle distingue quatre temps budgétaires :
La période classique des finances publiques s’étend de 1814 à 1914 et repose sur un modèle budgétaire élaboré sous la Restauration.
Dans la période classique, les finances publiques restent limitées et ne dépassent pas 8 à 12 % de la richesse nationale jusqu’en 1914.
La période moderne des finances publiques s’étend de 1914 à 1956 et correspond au passage de l’État gendarme à l’État providence, notamment sous l’influence de la doctrine keynésienne.
Les guerres mondiales et la crise de 1929 renforcent l’intervention de l’État dans l’économie, notamment par la réglementation, la reconstruction et le développement des interventions sociales et municipales.
📌 Contrairement à la période classique, où les finances publiques doivent rester neutres et équilibrées, la période moderne mobilise recettes et dépenses pour orienter l’économie et accepte le recours à l’emprunt pour couvrir le déficit.
Compléments
Au Moyen Âge, l’impôt n’est pas une ressource normale de l’État et le pouvoir royal y recourt notamment pour financer la guerre lorsque les autres moyens, tels que les revenus du domaine et les conquêtes, ne suffisent pas.
Au milieu du XVe siècle, le roi Charles VII décide de lever l’impôt de manière permanente en raison de difficultés financières.
Au XVIIIe siècle, des auteurs comme Rousseau et Montesquieu défendent le principe du consentement à l’impôt, tandis que l’échec des réformes financières sous Louis XVI contribue à la chute de la monarchie absolue.
La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen reprend le principe du consentement à l’impôt affirmé par le décret du 17 juin 1789.
Sous le Consulat et l’Empire se développent :
La période classique est marquée par l’essor du parlementarisme, l’intégration de questions financières dans les textes constitutionnels, l’action de ministres des Finances et la domination de la doctrine économique libérale.
Sous la Restauration, le baron Louis convainc Louis XVIII d’assumer les dettes de la Révolution et applique des principes budgétaires, tandis que le comte de Villèle améliore la lisibilité du budget et renforce le rôle du ministre des Finances.
Moyen Âge, consentement révolutionnaire, équilibre classique
★ À maîtriser
La période contemporaine des finances publiques commence juridiquement en 1956, tandis qu’un découpage économique peut la faire commencer en 1973 avec le premier choc pétrolier.
La décentralisation transfère des compétences aux collectivités territoriales, dont les trois niveaux sont la commune, le département et la région.
La sécurité sociale constitue un poste de dépenses particulièrement important et son budget n’est pas compris dans le budget de l’État voté chaque année.
Compléments
La LOLF est issue d’une initiative parlementaire et promeut la culture du « dépenser mieux plutôt que dépenser plus », mais les budgets ont continué à être votés en déficit et son bilan est présenté comme mitigé.
L’européanisation des finances publiques passe notamment par : le marché commun, le traité de Rome, le traité de Maastricht, le pacte de stabilité et de croissance, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance
Le traité de Maastricht crée une monnaie unique et une zone monétaire commune, tandis que le pacte de stabilité et de croissance et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance visent à limiter les déficits et à prévoir des mécanismes de sanction.
L’éducation nationale constitue le premier poste de dépense de l’État.
La Cour des comptes constate un déficit budgétaire de 124,2 milliards d’euros et estime qu’il reste trop élevé pour stabiliser ou réduire la dette.
Le mouvement de privatisation des entreprises publiques commence en 1986, notamment sous l’influence de l’Union européenne.
★ À maîtriser
Lors de la crise des subprimes, l’endettement des États a réduit la confiance des acteurs économiques dans leur capacité de remboursement et leur volonté de prêter, conduisant à des plans de redressement drastiques, à une hausse du chômage et à une diminution de l’intervention étatique.
Les sources internes des finances publiques comprennent des normes constitutionnelles qui encadrent la répartition des pouvoirs budgétaires, les principes budgétaires et les instruments de conduite des politiques publiques.
Les sources constitutionnelles des finances publiques de l’État sont : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, la Constitution, la jurisprudence constitutionnelle
📌 L’article 13 de la DDHC affirme que la contribution commune est indispensable et doit être répartie également entre les citoyens selon leurs facultés.
📌 L’article 14 de la DDHC consacre le consentement à l’impôt et le droit des citoyens de suivre son emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.
Compléments
Les crises fiscales, les dépenses liées aux aides militaires, les crises géopolitiques et les crises climatiques se superposent et imposent à l’État d’agir rapidement, de reconstruire et de répondre aux besoins de long terme.
L’impossibilité de voter le budget à temps peut avoir de graves conséquences économiques.
Le droit constitutionnel s’est développé à partir du consentement à l’impôt, tandis que le droit constitutionnel encadre ensuite les finances publiques.
L’article 6 de la DDHC consacre l’égalité devant la loi, invoquée notamment pour l’égalité devant l’impôt et les charges publiques.
L’article 15 de la DDHC reconnaît à la société le droit de demander compte à tout agent public de son administration.
★ À maîtriser
L’article 34 de la Constitution attribue au législateur la compétence fiscale, notamment pour fixer l’assiette, le taux et les modalités de prélèvement, et prévoit les lois de financement de la sécurité sociale ainsi que l’organisation pluriannuelle des finances publiques.
L’article 40 de la Constitution limite le droit d’amendement parlementaire en interdisant notamment les amendements qui aggravent les charges publiques.
L’article 47 de la Constitution fixe les délais d’examen des lois de finances et permet au gouvernement de mettre en vigueur le projet par ordonnance si le Parlement ne s’est pas prononcé définitivement dans les 70 jours.
L’article 72 de la Constitution consacre la libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus et leur autonomie financière, mais pas leur autonomie fiscale.
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), promulguée le 1er août 2001, a remplacé l’ordonnance organique de 1959 et a été adoptée à l’initiative de parlementaires.
📌 La LOLF organise la présentation du budget par politiques publiques et missions plutôt que par types de dépenses, afin de permettre au Parlement d’apprécier les moyens engagés pour chaque politique.
📌 Les autorisations d’engagement permettent d’engager une dépense, par exemple en signant un contrat, tandis que les crédits de paiement permettent de payer cette dépense.
Compléments
L’article 39 de la Constitution donne à l’Assemblée nationale la priorité pour l’examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.
L’article 47-2 de la Constitution prévoit que la Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement et consacre la sincérité des comptes des administrations publiques.
Tout transfert de compétences aux collectivités territoriales doit s’accompagner d’une compensation financière de l’État, tandis que la péréquation vise à concilier leur libre administration et l’égalité entre collectivités.
La révision constitutionnelle du 22 février 1996 a donné au Parlement le droit de se prononcer sur les finances de la sécurité sociale et a introduit l’article 47-1 de la Constitution.
📌 L’article 47-1 de la Constitution encadre la procédure des projets de loi de financement de la sécurité sociale et prévoit un délai global de 50 jours pour leur examen parlementaire.
★ À maîtriser
📌 Les lois de finances rectificatives modifient en cours d’année les dispositions de la loi de finances initiale, tandis que la loi de finances de fin de gestion est une loi rectificative particulière adoptée à la fin de l’année pour ajuster les écarts et les faire ratifier par le Parlement.
📌 Le domaine facultatif exclusif regroupe des mesures non obligatoires qui, si elles sont prises, doivent figurer dans une loi de finances, comme la création ou la modification d’impôts et les garanties accordées par l’État ; le domaine facultatif partagé regroupe des mesures financières qui peuvent aussi figurer dans une loi ordinaire, comme les dispositions fiscales incitatives.
Compléments
La loi de finances initiale est un acte de prévision voté avant l’exercice financier et divisé en une partie consacrée aux recettes et une partie consacrée aux dépenses.
La première partie de la loi de finances initiale autorise la perception des impositions, tandis que la seconde présente les dépenses des ministères par missions de l’État.
Un article liminaire de la loi de finances initiale expose l’équilibre budgétaire de l’année.
Le projet de loi de finances est déposé en priorité à l’Assemblée nationale et examiné dans les délais prévus par l’article 47 de la Constitution, avec des annexes d’information et un avis du Haut Conseil des finances publiques.
La loi de règlement doit être déposée avant le 1er mai de l’année suivant l’exercice concerné et porte désormais le nom de loi relative au résultat de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.
★ À maîtriser
Depuis la réforme organique de 2022, les catégories de lois de financement de la sécurité sociale sont la loi de financement initiale, la loi de financement rectificative et la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (LACSS).
La LFSS comporte un article liminaire synthétisant les finances de la sécurité sociale, puis une première partie rectifie l’année en cours, une deuxième traite des recettes et une troisième des dépenses.
Compléments
Le projet de LFSS est obligatoirement déposé en premier à l’Assemblée nationale et accompagné d’annexes obligatoires ainsi que d’un avis du Haut Conseil des finances publiques.
Les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale modifient en cours d’année les dispositions de la loi initiale et restent rares; la réforme des retraites est passée par une telle loi.
📌 La sécurité sociale ne possède pas d’équivalent à la loi de finances spéciale ; en 2024 et 2025, des dispositions ont été intégrées pour permettre aux organismes de sécurité sociale de recourir à l’emprunt.
Les lois de programmation des finances publiques peuvent organiser la gestion des finances publiques, l’information du Parlement et le contrôle parlementaire, mais le législateur financier n’est pas juridiquement tenu par leur programmation et son non-respect n’est pas sanctionné en droit interne.
Des dispositions financières peuvent figurer dans des lois ordinaires lorsque leur domaine est partagé, notamment en matière fiscale ou de contrôle de l’État.
★ À maîtriser
📌 Un décret d’avance exige une situation d’urgence, doit être ratifié par le Parlement dans le projet de loi de finances le plus proche et ne peut ouvrir sur l’année plus de 1 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale.
📌 Le virement de crédits déplace des fonds entre programmes d’un même ministère, tandis que le transfert déplace des fonds entre ministères différents.
Compléments
Les règlements des assemblées sont modifiés par résolution, considérée comme une mesure d’ordre intérieur dont les destinataires sont les parlementaires, et sont automatiquement soumis au contrôle du Conseil constitutionnel.
Les règlements des assemblées complètent les dispositions constitutionnelles et organiques, notamment pour organiser les débats financiers et la présentation des amendements aux lois de finances.
Les actes réglementaires dérivés appliquent une loi et relèvent du pouvoir d’exécution des lois prévu à l’article 21 de la Constitution, tandis que les décrets autonomes, fondés sur l’article 37, concernent notamment la mise en œuvre technique de la comptabilité publique.
Un virement de crédits ne peut modifier la nature de la dépense globale du ministère et son montant annuel cumulé ne peut dépasser 2 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale.
Un transfert de crédits entre ministères est autorisé si les fonds financent une action de même nature ou si l’organisation administrative est modifiée, sans plafond de 2 % selon la LOLF.
Les circulaires et les notes ont trois caractéristiques :
★ À maîtriser
En 1992, le traité de Maastricht a instauré une monnaie unique et posé la coordination des politiques économiques ainsi que l’encadrement des déficits publics excessifs.
Le cadre européen présenté considère comme repères un déficit public ne dépassant pas 3 % du PIB et une dette publique ne dépassant pas 60 % du PIB.
En 1997, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) a imposé des contraintes budgétaires aux États et prévu des sanctions en cas de dérapage durable des déficits.
Adopté en 2012, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) a demandé aux États signataires d’inscrire une règle d’or dans leur droit interne.
📌 La règle d’or du TSCG vise l’équilibre budgétaire en limitant le déficit structurel à 0,5 % du PIB, ou à 1 % si la dette publique est inférieure à 60 % du PIB.
Compléments
Le PSC demande aux États de viser à moyen terme des finances proches de l’équilibre ou de l’excédent, de transmettre chaque année un programme de stabilité et permet au Conseil européen d’émettre une alerte pour prévenir l’aggravation du déficit.
Les sanctions du PSC comprennent la publicité de la situation de déficit excessif et une sanction financière de 0,2 à 0,5 % du PIB, rendue à l’État s’il se conforme aux règles.
En 2005, la première réforme du PSC a prévu, pour un État n’ayant pas atteint son objectif à moyen terme, une réduction du déficit de 0,5 point de PIB par an et a introduit la possibilité de circonstances exceptionnelles pour l’application du seuil de 3 %.
Le six-pack, composé de cinq règlements et d’une directive, a introduit le semestre européen, cycle de coordination des politiques budgétaires concentré sur les six premiers mois de l’année.
Dans le volet correctif du six-pack, le dépassement du seuil de déficit de 3 % n’entraîne pas automatiquement un déficit excessif ; l’endettement public est aussi pris en compte, avec le repère de 60 % du PIB.
Le two-pack, fondé sur l’article 136 du TFUE, a instauré un calendrier budgétaire commun avec transmission des orientations avant la fin avril et prévu des prêts d’urgence assortis d’une surveillance renforcée pour les États en difficulté financière.
Le TSCG exige la transposition de la règle d’or par des dispositions contraignantes et permanentes de valeur constitutionnelle ou organique, ainsi que la mise en place d’institutions nationales chargées de vérifier l’équilibre budgétaire.
Le Haut Conseil des finances publiques intervient dans le cadre des lois de finances pour apprécier la sincérité des comptes.
Le contenu du TSCG a été profondément bouleversé par la réforme de la gouvernance budgétaire européenne entrée en vigueur en avril 2024.
★ À maîtriser
La réforme de 2024 du pacte de stabilité et de croissance (PCS), après sa suspension liée au Covid et à la guerre en Ukraine, conserve les seuils antérieurs mais remplace les règles uniformes par des trajectoires adaptées à chaque État.
🔄 L’adoption et le suivi du plan suivent ces étapes :
Dans le cadre des garde-fous de la réforme du PCS, un État dont la dette dépasse 90 % du PIB doit la réduire d’un point en moyenne, tandis qu’un État dont la dette se situe entre 60 % et 90 % du PIB doit la réduire d’un demi-point par an.
Le compte de contrôle enregistre les écarts entre la trajectoire budgétaire promise et la réalité ; si l’écart dépasse 0,3 point, une procédure pour déficit excessif peut s’ouvrir et aboutir à une amende renouvelable tous les 6 mois.
Dans les organisations internationales financières, les droits des États sont proportionnels à leurs contributions, contrairement au principe d’égalité souveraine appliqué dans les organisations internationales classiques.
Les organisations internationales financières remplissent deux fonctions principales : assister financièrement et techniquement les États en difficulté et exercer une surveillance multilatérale par la production de normes plus ou moins contraignantes.
Le Fonds monétaire international, créé en 1945 à la suite des accords de Bretton Woods de 1944 et siégeant à Washington, surveille les économies des États membres afin de prévenir les crises du système monétaire international.
Le groupe comprend cinq institutions :
Compléments
Les investissements prioritaires concernés sont :
Le FMI réalise des expertises économiques et budgétaires et peut apporter une aide financière aux États en crise à partir de ressources provenant des contributions des États.
📌 Lorsqu’un État sollicite un prêt du FMI, l’aide peut être conditionnée à la mise en œuvre de plans de redressement, donnant au Fonds un droit de regard sur sa politique économique.
Créée en 1944, la Banque mondiale s’est élargie pour former un groupe de cinq institutions consacrées à l’aide au développement des États.
Les agences de notation privées influencent directement la capacité des États à emprunter et sont critiquées parce qu’elles participent aux emprunts publics tout en évaluant ces secteurs.
★ À maîtriser
📌 Les règles du FMI ne sont pas obligatoires en principe en raison de la souveraineté budgétaire, mais les États qui sollicitent des prêts doivent respecter les conditions fixées par le Fonds.
📌 La diffusion de normes financières internationales se heurte à un frein matériel, lié aux intérêts économiques et budgétaires divergents des États, et à un frein juridique, lié à leur souveraineté budgétaire.
📌 Selon l’article 9 de la LOLF, les engagements par anticipation autorisent l’administration à engager avant leur ouverture officielle une partie des crédits de l’année suivante, dans la limite d’un quart des crédits ouverts pour cette année.
📌 Les reports de crédits de paiement ne peuvent majorer les crédits initiaux que dans la limite de 3 %, sauf si une loi de finances autorise un dépassement, à l’exception des dépenses de personnel.
Compléments
Le code du FMI comporte quatre parties :
L’OCDE conseille les gouvernements pour concevoir des politiques publiques et publie des documents portant notamment sur la transparence des finances publiques et les bonnes pratiques budgétaires.
📌 Les crédits ouverts par la loi de finances ne sont en principe pas reportables d’une année à l’autre et les crédits non utilisés sont annulés.
La Constitution fixe un délai maximal de 70 jours pour l’adoption des lois de finances et de 50 jours pour celle des lois de financement de la sécurité sociale ; le non-respect de ces délais peut conduire à la mise en œuvre du budget par ordonnance.
Les lois de finances rectificatives permettent de réajuster la trajectoire budgétaire en cours d’année, tandis que des décrets d’avance peuvent ouvrir en urgence des crédits supplémentaires qui seront ensuite ratifiés par le législateur.
📌 Les autorisations d’engagement sont valables un an et deviennent caduques si elles ne sont pas utilisées, sauf report formel décidé avant le 31 mars par arrêté conjoint du ministre concerné et du ministre des finances.
★ À maîtriser
Depuis 1959, la charge des investissements peut être répartie sur plusieurs années grâce aux autorisations d’engagement.
La LOLF demande des informations permettant au Parlement d’apprécier la pluriannualité budgétaire.
Une semaine avant la saisine du Conseil d’État pour avis, le projet de loi de programmation est transmis au Haut Conseil des finances publiques, dont l’avis sur la pertinence et la fiabilité des prévisions économiques est joint au projet.
Compléments
Les informations pluriannuelles demandées portent sur : les grandes orientations de la politique économique et budgétaire, les perspectives d’évolution des dépenses et des recettes sur plusieurs années, l’évaluation financière des mesures législatives et réglementaires envisagées par le gouvernement
La planification nationale prévoyait des enveloppes et des programmes prioritaires de financement, mais les contraintes budgétaires rendaient leur concrétisation difficile.
En 1989, la planification nationale est abandonnée.
La réforme constitutionnelle de 2008 permet le renouvellement des lois de programmes sous la forme de lois de programmation des finances publiques, inscrites à l’article 34 de la Constitution.
Les lois de programmation des finances publiques concernent :
Les lois de programmation des finances publiques constituent des prévisions macroéconomiques visant une stratégie de redressement des finances publiques.
Le Haut Conseil des finances publiques est présenté comme un organe indépendant des pouvoirs politique et économique, comprend notamment le directeur général de l’INSEE et compte 11 membres nommés pour 5 ans.
★ À maîtriser
L’article 6 de la LOLF pose le principe selon lequel l’ensemble des recettes et des dépenses doit figurer dans un seul document.
L’unité matérielle exige la présence de toutes les recettes et dépenses dans le budget, tandis que l’unité formelle exige leur présentation dans une loi unique, même divisée en plusieurs parties.
La création ou la suppression d’un budget annexe ne peut se faire que par une loi de finances.
Les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances, doivent constituer des missions et sont soumis au même contrôle parlementaire que le budget général.
Les quatre catégories de comptes spéciaux sont :
Compléments
La Constitution de l’an VIII pose pour la première fois le principe d’unité budgétaire.
Sous l’Ancien Régime et la Révolution, le budget ordinaire finançait les dépenses courantes et le fonctionnement des services publics, tandis que le budget extraordinaire servait notamment aux guerres, aux crises exceptionnelles et aux grands travaux.
L’unité matérielle est relative, car le budget peut être modifié par des lois de finances rectificatives ou par des dispositions réglementaires telles que les décrets d’avance.
📌 Le vote de la seconde partie d’une loi de finances ne peut être mis en discussion avant le vote de la première partie.
En 1979, le Conseil constitutionnel a refusé qu’un seul recours à l’article 49, alinéa 3, porte sur l’ensemble de la loi de finances et a exigé son utilisation séparée pour chacune des parties.
Chaque budget annexe correspond à une mission et ses recettes d’exploitation sont directement affectées au service concerné.
Un budget annexe comprend une section d’opérations courantes pour les recettes et dépenses de gestion courante et une section d’opérations en capital pour les investissements et les variations de l’endettement.
★ À maîtriser
La débudgétisation est admise et encadrée, mais les dépenses qui relèvent par nature du budget de l’État, notamment les dépenses personnelles, ne peuvent pas être débudgétisées.
La non-compensation interdit de soustraire les recettes et les dépenses entre elles : chacune doit figurer pour son montant total au budget.
La non-affectation interdit de réserver une recette à une dépense particulière : les recettes alimentent une caisse commune servant à financer les dépenses selon les priorités parlementaires.
L’autorisation de découvert permet une compensation entre recettes et dépenses uniquement pour les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires, avec un solde négatif maximal voté par le Parlement.
L’article 16 de la LOLF prévoit comme dérogations à la non-affectation :
L’article 17 de la LOLF prévoit trois procédures comptables particulières :
Compléments
📌 La LOLF impose à l’État de joindre au projet de loi de finances une annexe présentant les changements budgétaires d’un exercice à l’autre.
L’ordonnance royale du 14 septembre 1822 affirme solennellement l’inscription des recettes et des dépenses sans compensation.
Sous la Restauration, la règle du produit brut remplace la présentation du seul produit net, en distinguant les recettes encaissées des dépenses de perception.
📌 Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne sont définis et justifiés, et leur montant doit être évalué précisément et distinctement dans une loi de finances.
📌 Une imposition ne peut être affectée à un organisme tiers qu’en raison des missions de service public qui lui sont confiées, et les taxes affectées sont plafonnées depuis la loi de finances de 2012, sauf celles affectées à la Sécurité sociale et aux collectivités territoriales.
★ À maîtriser
Compléments
En 1817, le Parlement commence à voter les dépenses ministère par ministère, chaque ministère disposant librement des crédits qui lui sont attribués.
En 1827, une ordonnance subdivise chaque ministère en sections, créant plusieurs dizaines d’unités budgétaires.
La loi du 29 janvier 1831 spécialise les crédits par chapitre et fait du chapitre l’unité de vote.
Sous le Second Empire, le vote des crédits revient au niveau ministériel, car le vote par chapitre est long et donne davantage de pouvoir au Parlement.
Sous la Troisième République, le vote par chapitre est rétabli, mais le nombre élevé de chapitres peut retarder l’adoption du budget et conduire au recours aux douzièmes provisoires votés par blocs.
Le décret du 19 juin 1956 répartit les dépenses par titres et par ministères.
L’ordonnance de 1959 fixe le chapitre comme niveau de spécialité, tandis que le vote distingue les services votés, votés globalement, et les mesures nouvelles, votées par titre.
1817 : ministères → 1827 : sections → 1831 : chapitres
★ À maîtriser
Le Parlement vote les crédits par mission, tandis que l’unité de spécialité est le programme.
L’article 7 de la LOLF prévoit que les crédits sont spécialisés par programme.
📌 La fongibilité asymétrique autorise le transfert de crédits de personnel vers d’autres dépenses, mais interdit le mouvement inverse vers les crédits de personnel.
Compléments
Les programmes sont présentés au Parlement jusqu’au détail des dépenses, ce qui maintient la finesse de l’information budgétaire malgré le vote par mission.
Certaines missions, comme la mission Conseil et contrôle de l’État, sont imposées par la LOLF afin de protéger l’indépendance d’institutions, conformément au principe de séparation des pouvoirs.
La mission Pouvoirs publics regroupe les budgets de l’Élysée, du Parlement et du CESE sous la forme de dotations, afin de respecter leur autonomie financière.
📌 Les crédits d’un programme constituent un plafond de dépenses, sauf pour les crédits évaluatifs, notamment ceux liés à la charge de la dette.
Mission pour voter, programme pour spécialiser
★ À maîtriser
📌 Un virement modifie la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, tandis qu’un transfert la modifie entre programmes de ministères différents.
Le montant cumulé des virements et transferts est plafonné à 2 % des crédits ouverts par la loi de finances pour chacun des programmes concernés.
Depuis la loi de finances pour 2002, les fonds spéciaux sont explicitement réservés à la sécurité de l’État et servent notamment à financer les services de renseignement.
Compléments
📌 Les crédits transférés doivent être employés à des actions correspondant au programme d’origine.
📌 Les virements et transferts sont autorisés par décret, les deux commissions des finances doivent en être informées et les mouvements sont retracés dans les documents joints au projet de loi de règlement.
L’article 11 de la LOLF prévoit une dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, dont les crédits sont répartis entre programmes par décret du ministre des Finances.
Une autre dotation permet de financer les mesures générales de rémunération des agents publics décidées en cours d’année et ne peut majorer que les crédits de personnel, par arrêté du ministre des Finances.
Le Premier ministre dispose des fonds spéciaux de façon discrétionnaire, tandis que les services concernés les gèrent eux-mêmes.
La commission de vérification des fonds spéciaux comprend quatre parlementaires, deux députés et deux sénateurs, et transmet chaque année son rapport au président de la République, au Premier ministre ainsi qu’aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées.
📌 La commission de vérification ne peut contrôler que des dépenses passées et non des opérations en cours, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 27 décembre 2001 sur la loi de finances pour 2002.
Un crédit change de programme, devient une réserve ou reste secret
★ À maîtriser
La sincérité budgétaire transpose au budget public une exigence de la comptabilité privée, selon laquelle les comptes doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière.
La sincérité a été explicitement affirmée à partir des années 1990 dans un contexte de déficits et de dette croissants, de critères chiffrés européens et de dénonciation de pratiques telles que la surestimation des recettes, la sous-estimation des dépenses et la débudgétisation.
En 1993, le Conseil constitutionnel accepte pour la première fois d’examiner un grief d’insincérité dirigé contre une loi de finances rectificative, à propos de recettes de privatisations inscrites par le gouvernement d’Édouard Balladur.
📌 La sincérité du budget concerne les prévisions de recettes et de dépenses avant l’exécution et s’apprécie selon la bonne foi de leur élaboration, tandis que la sincérité des comptes concerne les documents retraçant l’exécution et exige qu’ils rendent compte de la réalité.
📌 L’article 32 de la LOLF exige que les lois de finances présentent sincèrement l’ensemble des ressources et des charges de l’État, compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
Compléments
Le fondement constitutionnel de la sincérité est rattaché aux articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui permettent aux citoyens de suivre l’emploi de l’impôt par eux-mêmes ou leurs représentants.
Le 29 décembre 1983, le Conseil constitutionnel emploie pour la première fois le terme de sincérité à propos de documents annexes précisant une taxe pétrolière.
En 2001, la LOLF consacre la sincérité budgétaire dans ses articles 27 et 32.
En 2008, la révision constitutionnelle introduit l’article 47-2, qui proclame la sincérité des comptes publics.
L’article 27 de la LOLF exige que les comptes de l’État soient réguliers et sincères et donnent une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.
L’article 47-2 de la Constitution exige que les comptes des administrations publiques donnent une image sincère de leur gestion.
L’article LO 111-3 du Code de la sécurité sociale impose aux lois de financement de la sécurité sociale de déterminer sincèrement l’équilibre général de la sécurité sociale et celui de chaque branche.
L’exigence d’équilibre réel des budgets locaux a été codifiée dans le code général des collectivités territoriales (CGCT).
Déficits et dette → soupçons sur les prévisions → consécration explicite
★ À maîtriser
📌 Pour censurer une loi de finances pour insincérité, le Conseil constitutionnel recherche une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ; la seule inexactitude d’un chiffre ne suffit pas.
Les parlementaires invoquent trois griefs :
Le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré un texte financier au motif de l’insincérité budgétaire, bien que ce grief soit fréquemment invoqué par les parlementaires.
📌 La sincérité budgétaire concerne l’évaluation des ressources et des charges, tandis que la clarté et la sincérité du débat parlementaire exigent une information complète, exacte et transparente et des débats non faussés par des manœuvres procédurales ou des dissimulations.
Compléments
Le 29 décembre 1994, le Conseil constitutionnel a relié le grief d’insincérité à la méconnaissance des pouvoirs du Parlement.
En 1995, le Conseil constitutionnel a également relié la sincérité à l’obligation d’informer le Parlement et au consentement à l’impôt.
Le contrôle restreint s’explique par trois raisons :
Dans sa décision du 29 décembre 2009 relative à la loi de finances pour 2010, le Conseil constitutionnel a rappelé que le contrôle des recettes tient compte des aléas économiques et se limite à l’erreur manifeste d’appréciation.
📌 Lorsque les recettes effectivement recouvrées en cours d’année sont inférieures aux prévisions, le gouvernement doit déposer un projet de loi de finances rectificative pour corriger l’erreur.
📌 Le Conseil constitutionnel affirme qu’il ne peut se substituer au Parlement pour apprécier le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement.
📌 Si l’évolution des charges et des ressources modifie en cours d’année les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, le gouvernement doit soumettre au Parlement les ajustements nécessaires dans une loi de finances rectificative.
📌 La lecture sceptique voit dans l’absence de censure un principe symbolique, tandis que la lecture nuancée considère que le principe incite le gouvernement à justifier ses hypothèses et nourrit une discussion budgétaire fondée sur des éléments objectifs.
Le Conseil constitutionnel contrôle l’intention de fausser, tandis que la Cour des comptes constate les faits comptables.
★ À maîtriser
📌 La comptabilité budgétaire de l’État raisonne en caisse : elle enregistre les recettes à leur encaissement et les dépenses à leur paiement.
📌 La comptabilité générale raisonne en droits et obligations constatés, enregistre une charge dès que l’État s’engage et prend en compte son patrimoine et ses dettes, même si le paiement n’a pas encore eu lieu.
Compléments
Le Conseil constitutionnel exige une correspondance entre les encaissements et les décaissements au cours de l’année budgétaire.
Depuis l’exercice budgétaire 2006, premier exercice certifié, la Cour des comptes certifie chaque année la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État.
La certification des comptes de l’État par la Cour des comptes, prévue à l’article 58 de la LOLF, est annexée aux projets de loi de règlement.
Lors de l’examen de la loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques signale les écarts importants entre l’exécution budgétaire et la trajectoire fixée par les lois de programmation ; le gouvernement doit alors prendre des mesures correctrices.
En 2021, la réforme a renforcé le caractère public de l’avis du Haut Conseil des finances publiques, sans le rendre contraignant.
Le Parlement peut examiner et amender les lois financières, refuser de les voter et, le cas échéant, saisir le juge constitutionnel.
Le Haut Conseil s’inscrit dans le prolongement du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012 et des exigences européennes relatives à l’évaluation indépendante des prévisions économiques gouvernementales.
La comptabilité budgétaire suit la caisse ; la comptabilité générale suit les engagements.
★ À maîtriser
📌 La dette est un stock constitué d’engagements financiers accumulés qui restent dus à une date donnée, tandis que le déficit est un flux correspondant à un écart sur une période.
📌 L’article 1 de la LOLF prévoit que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte.
Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’article 34 de la Constitution mentionne l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques parmi les orientations pluriannuelles des finances publiques.
Le dernier budget de l’État exécuté en équilibre date de 1974, année où il a dégagé un léger excédent ; depuis 1975, aucun budget initial ni compte définitif de l’État n’a été voté ou exécuté à l’équilibre.
La procédure européenne de déficit excessif a concerné la France de 2003 à 2007, puis de 2009 à 2017 ; après un déficit repassé sous 3 % en 2017, la France en est officiellement sortie en 2018, avant l’ouverture d’une nouvelle procédure en juillet 2024.
📌 L’équilibre budgétaire de l’État est surtout un objectif : le Conseil constitutionnel ne peut pas censurer une loi de finances au seul motif que le budget est déficitaire, tandis que la contrainte européenne passe notamment par la procédure de déficit excessif.
📌 Les collectivités territoriales doivent voter un budget en équilibre réel, contrairement à l’État qui n’est pas soumis à cette obligation interne de résultat.
📌 La règle d’or locale interdit aux collectivités territoriales d’emprunter pour financer leurs dépenses courantes, mais leur permet d’emprunter pour investir.
Compléments
Un déficit budgétaire peut résulter de : une hausse des dépenses, une baisse des recettes, une crise économique, une décision politique visant à soutenir l’activité
Lors d’un recul de la croissance, les recettes fiscales peuvent diminuer avec la baisse des revenus et des bénéfices, tandis que certaines dépenses sociales augmentent pour aider les ménages.
📌 Un déficit peut découler d’une conjoncture économique défavorable sans nouvelle dépense, ou de choix budgétaires durables insuffisamment financés.
📌 La pensée économique classique privilégie la maîtrise des dépenses publiques pour éviter un endettement coûteux et une fragilisation des finances publiques, tandis que les théories keynésiennes permettent d’utiliser le déficit pour soutenir l’économie en période de faiblesse.
★ À maîtriser
📌 Le budget décrit l’ensemble des recettes et des dépenses d’une année, tandis que la loi de finances est l’acte voté par le Parlement qui autorise les recettes et les dépenses pour cette année.
La préparation des lois de finances est une phase de l’élaboration effectuée par le gouvernement et relève de son monopole.
L’article 40 de la Constitution interdit aux parlementaires de proposer une mesure diminuant les ressources publiques ou créant ou aggravant une charge publique ; ils peuvent refuser ou réduire une dépense, mais non en créer une nouvelle.
Selon l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre dirige l’action du gouvernement et arbitre entre les ministres lors de la préparation du budget.
Le ministre des finances coordonne la préparation budgétaire mais ne peut imposer sa volonté à un autre ministre ; en cas de désaccord, le Premier ministre tranche, et le ministre des finances contresigne les actes de ses collègues ayant une conséquence budgétaire.
Compléments
📌 L’article 20 de la Constitution fonde le rôle du gouvernement dans la préparation budgétaire en disposant qu’il détermine et conduit la politique de la nation, dont le budget traduit les choix en chiffres.
📌 L’article 39 de la Constitution prévoit que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale et déposés par le gouvernement.
Le projet de loi de finances doit être divisé en deux parties et accompagné d’annexes obligatoires afin d’informer le Parlement.
Le président de la République influence en pratique la préparation budgétaire en nommant le Premier ministre, en présidant le Conseil des ministres où le projet est délibéré et en effectuant des arbitrages ; son influence s’efface en période de cohabitation ou de majorité relative.
Les services techniques financiers et économiques utilisés par le Premier ministre relèvent du ministre chargé du budget, de sorte que le Premier ministre arbitre notamment sur la base d’un projet préparé par ces services.
Les ministères préparent leurs projets annuels de performances, tandis que le ministère des finances coordonne les demandes de crédits et examine leur montant et leur pertinence au regard de la politique budgétaire du gouvernement.
Les principaux services de Bercy mobilisés pour la préparation budgétaire sont :
★ À maîtriser
🔄 La préparation suit trois étapes :
Les ressources de l’État sont principalement constituées de prélèvements obligatoires, notamment des impôts et des taxes, auxquels s’ajoutent l’emprunt et des ressources non fiscales.
Compléments
Pour le budget 2027, le gouvernement vise un déficit inférieur à 5 % du PIB, ce qui suppose un effort de 54 milliards d’euros compte tenu des recettes prévues.
La stratégie budgétaire tient compte : du contexte économique national et international, des stratégies d’intervention destinées à y répondre, des objectifs économiques de la majorité à l’Assemblée nationale
📌 Les engagements européens, notamment ceux relatifs au déficit et à l’endettement ainsi que le TSCG, constituent des contraintes juridiques pour la stratégie budgétaire du gouvernement.
La programmation pluriannuelle des finances publiques fixe des objectifs de croissance des dépenses et de progression des recettes, mais ne lie pas le gouvernement.
Pour 2027, le gouvernement prévoit une croissance de 1 % et une charge d’intérêts de la dette de 91 milliards d’euros, en hausse de 10 milliards en un an.
Le Haut Conseil des finances publiques rend un avis public avec le projet de loi de finances, ce qui peut aider le gouvernement à corriger ses hypothèses et informer le Parlement.
Le contexte politique, notamment la composition de la majorité à l’Assemblée nationale et l’échéance présidentielle de 2027, influence les choix budgétaires et les possibilités de négociation du gouvernement.
Pour le budget 2027, les recettes fiscales nettes sont estimées à 380 milliards d’euros, soit 18 milliards d’euros de plus qu’en 2026 ; la hausse tient à la TVA et à l’impôt sur le revenu, tandis que l’impôt sur les sociétés a reculé.
Les ressources non fiscales de l’État comprennent notamment :
La méthode de la pénultième année, introduite en 1823, consiste à utiliser le résultat de l’avant-dernier exercice connu pour établir les prévisions de recettes.
★ À maîtriser
📌 Avec la méthode de la pénultième année, une crise conduit à surestimer les recettes, tandis qu’un boom économique conduit à les sous-estimer.
📌 Les impôts directs, comme l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés, reposent sur les revenus de l’année précédente, tandis que la TVA dépend des opérations d’achat et de vente de l’année d’exécution du budget.
📌 La prévision des dépenses est généralement plus précise que celle des recettes, car les dépenses dépendent davantage des choix de l’exécutif.
Compléments
Pour le projet de loi de finances pour 2027, le gouvernement prévoit de réindexer le barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation, ce qui diminue mécaniquement les recettes par rapport à un gel du barème.
Depuis 2019, le prélèvement à la source permet de prélever l’impôt sur le revenu en cours d’année sur les revenus de cette même année.
La TVA est collectée par les entreprises et constitue la première recette fiscale de l’État, mais ses recettes sont soumises à d’importants aléas liés à l’activité économique de l’année concernée.
📌 Une prévision trop optimiste entraîne des recettes inférieures aux prévisions et peut nécessiter une correction en cours d’année, tandis qu’une prévision trop pessimiste produit des recettes supérieures aux prévisions, appelées « cagnottes ».
Les dépenses contraintes comprennent notamment :
Les charges ont tendance à augmenter, notamment en raison des intérêts de la dette.
Crise : recettes surestimées ; boom : recettes sous-estimées
★ À maîtriser
Le semestre européen, mis en place à partir de 2010, vise à coordonner en amont les politiques économiques et budgétaires des États membres et à renforcer l’évaluation préventive de leurs déséquilibres macroéconomiques.
Le semestre européen suit quatre étapes : en novembre, la Commission lance le cycle avec le paquet d’automne ; avant la fin avril, les États transmettent leurs plans budgétaires et structurels à moyen terme ; en juin, la Commission publie le paquet de printemps, suivi des orientations du Conseil de l’UE approuvées par le Conseil européen en juillet ; le 15 octobre, les États de la zone euro transmettent leur projet de plan budgétaire, sur lequel la Commission rend un avis avant le 30 novembre.
Le projet de loi de finances doit être déposé au plus tard le premier mardi d’octobre, ce qui conduit à préparer le budget pendant les neuf premiers mois de l’année.
Le calendrier interne commence par le cadrage de fin janvier et les lettres de cadrage du début février, se poursuit par les conférences budgétaires et de performance de février à avril, puis par les arbitrages et lettres de plafond en mai, avant la mise au point de juin à septembre.
Compléments
📌 Si la Commission constate un manquement particulièrement grave aux obligations du pacte de stabilité dans un projet de plan budgétaire, elle peut en demander la révision.
Les lettres de plafond adressées aux ministres fixent les plafonds de crédits et les plafonds d’emplois.
🔄 Le projet suit cet ordre de validation :
La loi organique du 28 décembre 2021 a fusionné le débat sur le programme de stabilité et le débat d’orientation des finances publiques en un débat unique au printemps, portant sur la trajectoire pluriannuelle et les orientations budgétaires.
La loi organique du 28 décembre 2021 prévoit un rapport transmis avant le 15 juillet, indiquant les plafonds de crédits envisagés pour l’année à venir et pour chaque mission du budget général.
Les dialogues de Bercy sont une pratique informelle sans base juridique, instaurée en septembre 2022 pour présenter aux parlementaires les arbitrages budgétaires en cours et recueillir leurs propositions avant la présentation du projet.
📌 Les lois de programmation des finances publiques ne s’imposent pas au législateur, tandis que les budgets triennaux présentent une répartition indicative des crédits par mission sur trois ans et ne lient pas le gouvernement.
Cadrage, conférences, plafonds, mise au point
★ À maîtriser
Selon l’article 39 de la LOLF, le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d’octobre sur le bureau de l’Assemblée nationale.
La première partie du PLF autorise la perception des impôts et autres ressources non fiscales, puis fixe les dispositions relatives à l’équilibre budgétaire.
La seconde partie comprend quatre titres portant sur :
Compléments
L’exposé des motifs explique les raisons et les grandes lignes du projet, tandis que l’article liminaire présente sous forme de tableau les prévisions de solde structurel des administrations publiques.
Les annexes générales et explicatives du PLF sont soumises au même délai de dépôt que le projet, contrairement aux annexes complémentaires.
Le rapport économique, social et financier prévu à l’article 50 de la LOLF présente l’évolution prévisible des données macroéconomiques et comprend un tome sur les hypothèses et un tome d’annexes statistiques.
Le rapport sur l’évaluation des voies et moyens, prévu à l’article 51 de la LOLF, comprend un fascicule sur les recettes fiscales et non fiscales du budget général et un fascicule sur les niches et dérogations fiscales.
Les bleus budgétaires détaillent l’utilisation des crédits par mission et les crédits des comptes spéciaux et budgets annexes, et comprennent notamment les projets annuels de performances.
📌 Les jaunes budgétaires donnent une vision d’ensemble des politiques publiques, tandis que les oranges budgétaires retracent des politiques transversales interministérielles qui ne relèvent pas d’une seule mission.
| Institution | Rôle | Limite |
|---|---|---|
| Conseil constitutionnel | Recherche une intention de fausser l’équilibre | Contrôle restreint ; aucune censure pour insincérité |
| Cour des comptes | Certifie la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes | Peut émettre des réserves ou refuser la certification |
| Haut Conseil des finances publiques | Signale les écarts et rend des avis | Avis consultatifs, non contraignants |
| Parlement | Examine, amende ou refuse les lois financières | Peut saisir le juge constitutionnel |
| Sphère | Exigence | Portée |
|---|---|---|
| État | Objectif d’équilibre | Pas de censure interne pour déficit ; surveillance européenne |
| Sécurité sociale | Équilibre financier prévu par les LFSS | Déficits sociaux transférés notamment à la CADES |
| Collectivités territoriales | Équilibre réel obligatoire | Contrôle et règlement possible du budget par le préfet |
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1. Que recouvre la notion de finances publiques au-delà des deniers publics ?
2. Une association de droit privé reçoit une aide financière publique et fait l’objet du contrôle d’une autorité publique. Entre-t-elle dans le périmètre des finances publiques ?
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Que désignent les finances publiques ?
Les deniers publics et les règles relatives à leur gestion.
Quels organismes et personnes relèvent du périmètre des finances publiques ?
L’État, ses administrations centrales, la Sécurité sociale, les collectivités territoriales, les établissements publics et certaines personnes privées aidées et contrôlées par une autorité publique.
Quand commence juridiquement la période contemporaine des finances publiques françaises ?
En 1956.
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